科协治理体系与制度建设研究范文

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《科协论坛杂志》2015年第三期

一、科协《章程》——科协制度体系建设核心

《章程》是科协制度体系的高度凝练，是科协一贯倡导的基本价值理念、基本经验、基本理论的集成，它处在科协制度体系建设核心位置。

(一)《章程》体现了科协的核心价值观要素[4]1《.章程》体现了核心价值观的“价值理想：报效祖国”《章程》表述“团结和动员科学技术工作者以经济建设为中心，......建设创新国家.....推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，构建社会主义和谐社会，为实现中华民族伟大复兴而努力奋斗”。其体现了科协人民团体核心价值观的“价值理想：报效祖国”这一价值要素。2《.章程》体现了核心价值观的“价值目标：服务社会”《章程》表述“为经济社会发展服务，为提高全民科学素质服务，为科学技术工作者服务”。其中的“三服务”可以概括为“服务社会”,其文化内涵体现了科协核心价值观“价值目标：服务社会”这一价值要素。3《.章程》体现了核心价值观的“价值定位：促进科学发展”《章程》表述“促进科学技术的繁荣和发展，促进科学技术的普及和推广，促进科学技术人才的成长和提高，促进科学技术与经济的结合”。其中的“四促进”可以概括为“促进科学发展”，其文化内涵体现了科协核心价值观“价值定位：促进科学发展”这一价值要素。4《.章程》体现了核心价值观的“价值途径：建家交友”《章程》表述“反映科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护科学技术工作者的合法权益”“表彰奖励优秀科学技术工作者，举荐科学技术人才”“反映基层科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护其合法权益，促进其生活和工作条件的改善”。上述表述可以概括为“建家交友”，其文化内涵体现了科协核心价值观“价值途径：建家交友”这一价值要素。5《.章程》体现了核心价值观的“价值追求：献身创新”和“价值规范：求实协作”《章程》表述“倡导献身、创新、求实、协作的精神”。其文化内涵体现了科协核心价值观“价值追求：献身创新”和“价值规范：求实协作”这两个价值要素。

（二）《章程》规定了科协的工作职能及任务1.《章程》规定了科协的学术工作职能及任务“开展学术交流，活跃学术思想，促进学科发展，推动自主创新。”“组织科学技术工作者为建立企业为主的技术创新体系、全面提升企业的自主创新能力做贡献。”“开展民间国际科学技术交流活动，促进国际科学技术合作，发展同国外的科学技术团体和科学技术工作者的友好往来。”这些规定明确了科协的职能及任务。2.《章程》规定了科协的科普工作职能及任务“弘扬科学精神，普及科学知识，传播科学思想和科学方法。捍卫科学尊严，推广先进技术，开展青少年科学技术教育活动，提高全民科学素质。”“开展继续教育和培训工作”“兴办符合中国科学技术协会宗旨的社会公益性事业”。这些规定明确了科普工作的职能及任务。3.《章程》规定了科协的决策咨询工作职能及任务。“组织科学技术工作者参与国家科学技术政策、法规制定和国家事务的政治协商、科学决策、民主监督工作”；“开展科学论证、咨询服务，提出政策建议，促进科学技术成果的转化；接受委托承担项目评估、成果鉴定，参与技术标准制定、专业技术资格评审和认证等任务”。这些规定明确了决策咨询工作的职能及任务。4.《章程》规定了科协的培养人才工作职能及任务“反映科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护科学技术工作者的合法权益。”“表彰奖励优秀科学技术工作者，举荐科学技术人才。”“推动建立和完善科学研究诚信监督机制，促进科学道德建设和学风建设”。这些规定明确了科协培养人才工作的职能及任务。

（三）《章程》规定了科协的工作规范和行为准则《章程》规定了“全国代表大会行使的五条职能”，规定了“全国委员会行使的五条职能”，规定了常务委员会“在全国委员会闭会期间”的任务，规定了科协十一条职能任务，是科协一切工作的规范；规定了“团体会员的义务和权利”“基层组织规定个人会员的义务和权利”“地方科协的四条”“基层组织的五条任务”等行为规范和准则；同时规定了违反章程行为的处罚规定等。建议《章程》应在科协“九大”对“民主选举”制度做出相应具体规定；“科协代表大会代表任期制度”等有关内容在《章程》中应得到体现。

二、科协“民主办会”制度[5]——科协制度体系建设目标

（一）科协“民主办会”制度的内涵1.坚持党的领导——“民主办会”的方向党组通过各级科协代表大会制度，实施对人民团体及所属科技社团的领导，保证党的路线方针政策和决策部署在科协人民团体中的贯彻落实；支持科协全委会、常委会依照法律和科协章程独立负责、协调一致地履行职责、开展工作；领导科协机关党委在机关党员工作人员中发挥管理、监督、联系和服务作用，保证科协常委会、全委会决议在机关中切实得以执行和落实，发挥科协党组在“民主办会”中协调各方的领导核心作用。2.严格履行《章程》——“民主办会”的组织规程和行为准则《章程》是各级科协及所属团体的组织规程和行为准则，它是科协人民团体“民主办会”制度和履行职责开展一切工作和活动的根本依据。3.完善科协代表大会制度——“民主办会”的根本层面制度科协代表大会是科协人民团体中的最高权力机构；科协全委会及其由它产生的科协常委会是决策机构，在科协常委会领导下成立各工作委员会，发挥常委和委员作用，是议事机构；科协机关落实全委会和常委会决议是执行机构。4.突出科技工作者的主体地位——“民主办会”的本质科协“民主办会”制度的本质是突出科技工作者在团体中的主体地位和作用。以扩大科技工作者对科协工作的知情权、参与权、选举权、监督权为“民主办会”的重点，以推进学术民主、会务民主、财务民主为“民主办会”的基本内容，以发挥科技工作者在团体事务中的决策主体、管理监督主体、行为主体和服务主体作用，提高科技工作者的积极性、主动性和创造性为“民主办会”的目标。5.扩大基层民主——“民主办会”的基础各级学会是科协的组成组织，厂矿企业、大专院校、科研院所科协，乡镇和社区科普协会是科协的基层组织，这些组织是科协实施“民主办会”制度的基本单元，也是基层自治组织，按照法律和科协《章程》自我治理和自我约束。6.健全民主选举制度——“民主办会”的关键改善科协代表大会的代表结构，提高基层组织一线代表比例；扩大代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式；完善会内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式；制定科协组织选举办法，成熟后建议在《章程》中增设“民主选举”一章。7.密切政协的科协界委员与科协组织的联系——“民主办会”的重要环节发挥科协有关部门对政协科协界委员的联系、服务和互动作用，及时将科协调研咨询成果或科技工作者建议转换成政协的提案，通过科协界委员向政府有关部门反映，实施对政府部门的监督，以提升科协界委员的参政议政能力，是协商性民主建设的重要内容。8.实行科协代表大会代表任期制度——“民主办会”制度建设深化的体现所谓的代表任期制，即是其“任期与同级代表大会当届届期相同，并在任期内拥有相应的权利和义务，履行相应的职责，发挥相应的作用，通过代表行使权力、发挥作用的过程来体现代表大会作为最高权力机关的作用，从而完善代表大会制度，推进人民团体内部的民主建设。”[6]这是中国科协完善代表大会制度的重要举措，是推进科协团体内部民主建设的重要制度设计，是对科协“民主办会”制度的深化和发展。

（二）科学统筹“民主办会”制度建设的“三个”关系1.科协党组织实行“民主集中制”、机关实行“逐级负责制”（行政首长负责制）与团体实行“民主办会”制，科学统筹“三制”之间的关系在科协人民团体中“坚持党的领导”，就是把党的主张和要求、路线和方针政策通过科协代表大会、全委会、常委会的法定程序变成科协团体章程所规定的条文和通过的决议，最终转化成所属团体和广大会员及其科技工作者的自觉行动；“发挥科技工作者的主体地位和作用”，就是发挥各级科协组织民主选举产生的代表，反映基层科技工作者的呼声和要求，在团体事务中发挥民主决策、民主监督、民主管理作用，保证团体领导机构决策科学化民主化；“团体依法和章程独立负责、协调一致开展工作”，就是科协团体不仅民主办会、更要依法办会，在法律允许的范围内、在章程要求的框架内独立负责、三者协调一致的开展工作。在团体的事务中以党的领导制度代替团体领导制度是“党群不分”，以机关领导制度代替团体领导制度是“政群不会”，两者都影响科协人民团体“民主办会”制度正常运行。2.科学统筹科协组织的权力机构、决策机构和办事机构“三构”之间的关系按科协章程规定，科协全国代表大会是科协最高权力机构；它选举产生的全委会和在其闭会期间领导科协工作的常委会，是决策机构；科协书记处在常委会领导下主持科协日常工作，是执行机构或办事机构；常委会领导下的各工委和专委是议事机构。有时办事机构有越位施行决策机构职能的现象。党的十六届三中全会对完善公司法人治理结构提出要求：“形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者（执行机构）之间的制衡机制”。现代企业法人治理结构有“监事会”、政党治理结构有“纪检委”，那么社团法人治理结构是否应有“监督机构”？由于“监督机构”这一治理层次缺失，影响系统的正常运行。当然“监督机构”如何设计、采用什么形式都是应该探索的。3.科学统筹科协代表大会、全委会、常委会“三会”之间的关系在民主办会实践中，经常看到科协或学会的专兼职工作人员违反民主程序，将“三会”程序混淆的现象。例如在换届选举中不是按照代表大会—全委会—常委会选举程序进行选举，经常采用“一票插到底”的错误作法，这种现象在学会的会员代表大会表现尤甚；每年一些地方科协召开常委会、全委会讨论审议工作报告或决定重大事项时，不是按照常委会—全委会的决策程序（顺序）进行，经常采用“一揽子会议”来决策的错误作法。一些地方科协全委会、常委会制度不健全、不完善成普遍现象，越往下此类现象越严重。常委会、全委会会议质量不高，委员、常委缺席会议，甚至出席不到半数现象也不在少数，有时出现了开成科协工作会议的尴尬情景。还有科协代表大会无故延期（反映一些专职主席章程观念淡漠）；科协常委会每年只召开一次例会，会议质量不高缺乏实质内容；科协常委会下不设各工委等议事机构，致使常委、委员缺乏与科协联系的机会。部分科协兼职主席成为摆设，科协代表大会代表等同虚设，程序上形式上民主，实质内容缺乏民主。近些年来，科协改革发展中关于“民主办会”制度建设的议论少了，实际上科协在“民主办会”制度建设中还存在较多问题。

三、科协组织制度[7]——科协制度体系建设重点

（一）科协组织制度体制的结构性缺陷1.“一会二制”的结构性矛盾中国科协与全国性学会是领导关系，与地方科协是指导关系，出现了中国科协与其一部分组成的学会关系比较紧密，与其另一部分组成的地方科协关系比较松散的矛盾情况。2.有团体会员，没有个人会员的结构性矛盾同级学会是科协团体会员，而下一级科协不是团体会员，以及只有团体会员而没有个人会员的矛盾，是科协会员结构的一大缺陷，使得科协联系和服务科技工作者的职能，实质上并没有直接落实到科技工作者个人身上，而是落到所属团体会员身上，即科协是通过联系服务于团体会员来间接联系服务于个人会员。3.没涵盖整个科技队伍的结构性矛盾我国科技人力资源总量约6800万人，参加科协组织的只有1595万人，即是说参加科协组织的科技人员数占整个科技队伍人数的比例不足1/3。科技工作者社会组织化程度不高、科协组织覆盖面不广，这是当前科协组织制度建设的一个突出矛盾。4.科协治理结构的结构性矛盾目前我国科协、学会组织有领导机构、执行机构，唯独没有监事会或司库机构类监督机构。目前出现一些违反章程、违反“民主办会”程序、违背办会方向、违反“常委会领导下的民主理财体制”的违章行为，没有相应组织去监督。

（二）改革科协组织制度的建议1.扩大科协在科技工作者中的组织覆盖面，建立更加紧密联系的中国科协组织体系全国科技工作者队伍中约2/3游离在科协组织之外，目前全国尚有近86%企业、63%高校没成立科协；科研院所科协只成立200多个，医院、高等职业技术院校、非营利性组织科协组织基本空白。这与科协作为“全国科技工作者的组织”地位极不相称，与中央书记处“六个哪里”的要求有很大差距。建议中国科协经过充分调研，制定2015—2020年科协基层组织发展规划。2.改革科协会员制度改革包括两层意思：其一，变只有同级学会为团体会员的“单轨制”，为同级学会和下级科协同为团体会员的“双轨制”；其二，变只有团体会员的“单轨制”，为团体会员、个人会员“双轨制”。解决目前科协只有团体会员没有个人会员的结构性矛盾。可实行“一套人马、两个牌子”，即学会会员和基层科协会员，也即属同级科协个人会员。中国科协《章程》规定科协“会员日定为每年十二月十五日”，“会员日”是个模糊概念，到底是“个人会员日”（科协没有个人会员制度）还是“团体会员日”边界不清。3.改革创新团体的“治理制度”现代企业治理结构中设有监事会制度；在新中国成立前产生的一些科技社团组织,也设有相应司库类治理结构；国外一些科技社团亦普遍设有相应治理层次。为此建议在科协常委会领导下设立监事会，科协每年事业经费的预决算都应该由监事会来审核，然后交常委会审议通过，使科协《章程》规定的“建立常务委员会领导下的民主理财管理体制”的规定，落到实处。学会也应建立司库制度。从组织制度上保证会务民主、财务民主。4.改革创新科协专职主席和机关干部的考评制度建议科协机关副处以上干部的政绩考核或职位升迁，除了机关干部民意测评之外，更多还应吸取来自科协的服务主体对象的学会专兼职干部和会员的民意测评意见，两者权重后者应该高于前者。从干部制度机制上进一步解决专职干部对上负责和对下负责不一致的问题。

作者：胡祥明单位：黑龙江省科协关心下一代工作委员会常务副主任