城市轨道交通项目融资风险管理研究范文

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摘要：PPP模式能有效解决政府部门在轨道交通建设方面资金不足等问题，但因其组织结构复杂、牵扯面广、时间跨度长而使潜在风险巨大。阐述PPP项目融资过程中公共风险、私人风险以及共担风险的概念和内容。结合城轨PPP项目风险分担的原则及流程，针对关键风险提出相应防范与控制措施，为城市轨道交通PPP项目风险管理提供参考。

关键词：城市轨道交通；PPP模式；风险分担；风险管理

1引言

随着我国经济快速发展，交通拥挤、环境污染等问题日益突出，城市轨道交通以其速度快、运量大、污染少等独特优势，成为解决上述问题的有效途径。在传统的市场经济理论观点中，城市轨道交通项目作为公共产品，其具备完全的公共产品属性，也正是由于存在此误区，导致该类项目建设一直仅由政府出资，给政府造成巨大的财政压力。其实城市轨道交通具有公共产品与私人产品的共有特性，其运输服务具有消费的非竞争性并且存在一定的排他性，属于准公共产品。准公共产品的特性也决定城市轨道交通项目建设不需完全由政府出资建设，可采取多种投资模式缓解政府财政压力。PPP融资模式可通过项目的特许经营权及收益权等吸引社会资本方参与到项目建设。并且相关企业可在项目前期立项及可研阶段便参与其中，为项目建设提供先进技术与管理经验。但城市轨道交通PPP项目建设规模大、周期长、参与方众多且不确定因素大量存在，使得项目风险错综复杂。并且各利益相关者参与项目的目标存在差异，例如，政府部门为提供优质的设施服务，实现项目风险的合理转移；私营机构则通过建设项目实现预期的投资回报。因此，必须准确识别风险因素并对其进行有效管理，才能保证城市轨道交通PPP项目成功。

2城轨PPP项目风险分析

以政府部门与私营机构对风险哪方起主要控制力为标准，参考以往研究文献将项目风险划分为公共风险、私人风险及共担风险。一般而言，将政府部门起主要控制力且与宏观市场环境相关的风险界定为公共风险；将私营机构起主要控制力的风险界定为私人风险；若存在某种风险政府部门与私营机构均有控制力，则将该类风险划分为共担风险。

2.1公共风险的概念与内容

公共风险具体是指由于政府相关政策变动、战争及政权更迭等导致各参与方目标无法实现、利益受到损失的风险。主要表现形式有政府相关政策变化、政府对项目的审批延误、税收风险、法律变更风险、项目获准风险等。可通过国家当前政策的稳定性与政局的稳定性判定公共风险的大小。我国现处于高速发展阶段，政局相对稳定，但由于PPP项目相关的法律政策并不完善，应该给予此类风险更多的关注。

2.2私人风险的概念与内容

私人风险主要包括经营风险、建设风险及市场风险。经营风险是指因经营者疏忽导致项目在经营过程中出现问题，使项目无法正常运营，影响最终收益的风险。城市轨道交通PPP项目在经营风险方面的主要表现形式为经营管理风险、设备状况风险、技术风险等。由于城市轨道交通系统较为复杂，由众多系统协调组成，每个小系统上出现问题可能会影响整个目标的实现。建设风险主要指管廊PPP项目延期完工、因各种情况无法完工，或完工后项目质量未达到标准的风险。由于建设阶段在项目全生命周期中占据重要地位，因此建设风险也是各参与方需重点关注的核心风险。其主要表现形式有建设成本超支风险、设计变更、延期完工及工程质量不达标等风险。若管廊项目无法在合同约定时间内建成并投入运营，则PPP项目融资赖以依存的基础会受到威胁，各参与方的生产积极性会大幅降低，影响后期项目的运营及移交等阶段。项目前期设计规划、政府部门的协调保障能力以及建设单位的技术与资金运筹能力是影响建设风险大小的决定性因素。由于轨道交通项目基本处于地下施工，本身施工难度相对较大，加上地质勘探技术无法做到在施工前获得毫无误差的数据资料，导致施工过程中涌水、塌方等不确定性因素大量存在，使城市轨道交通PPP项目存在大量建设风险。市场风险主要指市场价格、客流量的不确定性对既定目标的不利影响。其主要表现形式为客流量风险、同质项目竞争风险及政府对收费价格限制风险等，例如武汉轻轨在运营阶段出现严重亏损，主要原因是市场需求量未达到预期水平。

2.3共担风险的概念与内容

共担风险主要包括信用风险、环境风险、不可抗力风险及金融风险。信用风险存在于项目全生命周期各个阶段，主要是指项目各参与方因故无法履行或拒绝履行本应承担的义务与责任。其表现形式主要有政府是否在城轨项目建设、运营中起到主导作用；项目承包商是否提供一定保函来保证履行项目建设的相关约定；项目运营方是否具有规定的项目资质及相关运营管理和技术经验等。环境风险主要指项目投资方因考虑环境因素而增加生产成本或降低生产效率，甚至迫使项目无法正常运营的相关风险。其表现形式有为满足环保要求而增加的相关资本投入、建设期环境污染罚款等。不可抗力风险主要指超过参与方控制范围内事件发生所导致的风险。一般分为两种类型：一类是非意外事件，如：战争、政府干预、内乱及罢工等；另一类是可保险类事件，如：洪水、地震及火灾等。金融风险主要是指由于金融市场变动而对项目建设、运营产生的不利影响。其表现形式主要有利率变动、汇率变动、通货膨胀等。金融风险包含的范围很广泛，其中较为敏感的金融风险均与货币相关，如外汇的不可获得风险、外汇的不可转移风险以及东道国货币贬值风险。

3城轨PPP项目的风险分担

3.1城轨PPP项目风险分担原则

城轨PPP项目风险的原则主要包括以下几个方面：1）有效控制原则为保证城轨PPP项目整体目标的实现，应将风险分配给最有能力控制的一方。控制能力包括对将要发生的风险具有较强的预见能力、能对风险有较好的管理等。对风险有效控制使得各参与方有动力完成对风险的管理，促使PPP项目总成本达到最低。2）承担上限原则各参与方由于自身因素对风险的控制范围存在差异。若风险超出了参与方可控的上限，会提高项目整体成本，阻碍城轨PPP项目目标的实现。任何参与方都无法对不可抗力风险做到准确预测，不可强行将此风险分配给某一方来承担，应由各方共同担负。3）收益对等原则在城轨PPP项目中参与方对风险的承担应与其获得的收益相匹配，即承担风险越大获得的收益越多。通过此原则能促使参与方主动去承担自身可控的风险，利于风险的合理分担。但在实际PPP项目中，由于风险分担的复杂性，无法保证收益与风险承担的完全对等，只要保证参与各方均能达到满意，项目实现各方“多赢”。4）动态分担原则PPP项目建设周期长，风险也呈现阶段性变化，如运营风险一般出现在运营期，而建设风险更多呈现在建设期，并且综合整体风险来看建设期之前风险呈递增趋势，建设期之后直至项目移交风险总量逐渐递减。因此应以动态的角度去安排风险的合理分配，以保证PPP项目的成功。

3.2城轨PPP模式的风险分担流程

城市轨道交通领域采用PPP模式可将政府部门的风险分散化，将项目的部分风险转移给私营机构，实现合理的风险责任划分，更有利于项目风险的管理。

4城轨PPP项目的风险管控

4.1公共风险管理

各参与方在投资决策前应做好相应的调研与分析工作，对项目在全生命周期内可能发生的公共风险做到提前预测。针对政策\法律变更\不完备风险，政府部门作为政策法规的制定者往往具备一定的管控能力，当前我国针对城轨PPP项目的专项指导文件不多，对于项目投资者和地方政府部门而言，避免法律不完善的最基本做法是参照各部委文件制定项目实施框架，然后由政府部门牵头对上述实施框架进行补充说明，形成某一项目专营管理办法。针对项目的审批延误及获准风险等，政府部门在做好项目前期调研基础上应该提高服务的效率与质量。总之，公共风险一般应由政府部门承担，因为可以用最小的代价解决相应风险，达到项目整体效用的最大化。

4.2私人风险管理

4.2.1建设风险管理由于城市轨道交通PPP项目一般处于地下施工，所处地质环境对项目影响较大，因此地质风险与质量风险是建设阶段需要重点关注的两大风险。针对质量风险，可通过以下措施降低风险发生的概率与损失，如：在选择承包商时尽可能选择资质、信誉等较为可靠者来承担项目的施工；在合同签订时，注明对项目质量工期的明确要求，并附有事先规定的违约条款等；在建设过程中，必须保证施工方在规定工期内完工，必要时聘请相关资质的监理机构，对项目进行独立的第三方监理。针对地质风险，做好项目所处地区区域的地质勘察工作，获得准确的地质及水文资料，避免在项目施工的过程中出现塌方、涌水等安全事故的发生，同时需要注意对项目周边建筑物地基做好安全防控工作。项目质量风险一般由建筑单位承担，由于前期勘察失误导致的地质风险则由勘察设计单位承担。

4.2.2经营风险管理在我国城市轨道交通PPP项目中，政府会承担部分经营管理风险，一般采取的措施包括：收益保证、税收优惠、竞争限制、债务负担等。例如：北京地铁4号线作为国内首个城市轨道交通PPP项目，为规避该项目在运营阶段产生的风险，政府部门会与私营机构分担客流风险。当城轨实际客流量远低于预计客流量时，为避免让私营机构单独承担损失，政府部门会适当减免相关税金；与此同时，当实际客流量远高于预计客流量时，政府部门会提高相应税金，分享私营机构的超额收入。针对经营风险一般是由政府部门与私营机构共同承担，私营机构为风险主要承担方，政府部门提供相应担保。

4.2.3市场风险管理在城轨PPP项目建设前须做好充分的市场调研工作，并且在与政府部门签订相关合同时规定好票价的浮动范围，保证项目建成后客流量及收益水平能达到各利益相关者的目标。如：伦敦地铁公司将地铁项目基础设施供应及系统运营维护等工作以特许经营权的方式转由3个其余公司负责，但由于特许经营期过长（30年），为有效规避各方市场风险，伦敦地铁公司设定相应的仲裁机构，每隔7.5年会重新约定合同条款的相关内容。市场风险一般由私营机构承担，政府相关部门提供担保。

4.3共担风险管理

4.3.1环境风险管理由于城市轨道交通作为一种公认的绿色出行方式，在项目前期规划设计、运营及移交等阶段均较少涉及。但在项目建设阶段可能存在违规施工等情况，会造成建筑垃圾、噪声污染等环境问题。针对此类风险，一般由私营机构承担主要责任，同时也遵循谁污染谁治理的原则。

4.3.2信用风险管理信用风险处于项目全生命周期各个阶段，由于项目参与方众多，任何一方的违约都可能对项目成功产生影响，因此必须选择达到相应资质且信用较好的合作伙伴。在我国相关企业的信用很难界定其优劣，使得信用风险在城轨PPP项目中所占比重较大，为有效规避此类风险可采取以下措施：参与方企业需提供项目担保合同、银行保函等；选择参与方时做好调研工作，获取企业或个人准确的信用信息；可委任独立会计师审计相关项目参与企业。针对信用风险需由各方共同承担，并遵循谁引起谁负责的原则。

4.3.3金融风险管理金融风险主要发生在项目的建设及运营阶段，针对利率变动、汇率变动及通货膨胀等风险主要由政府部门与私营机构共同承担，也可将一定风险转移给相关金融机构。如：北京地铁10号线一期工程采用PPP模式进行建设，选择中国银行提供部分贷款弥补建设资金的不足，该银行提供了相应的优惠利率条件，使得项目避免了升息风险，同时相关企业实现了低成本的贷款融资。

4.3.4不可抗力风险管理针对城轨PPP项目的不可抗力风险可通过以下措施进行管理：1）组建的城轨PPP项目公司通过支付保险费把不可抗力风险损失转移给有能力的保险公司，包括建筑工程一切险、设备物质运输险及工伤事故险等。2）城轨PPP项目公司可通过施工承包合同、运营承包合同等将部分不可抗力风险转移给承包商或贷款机构。3）不可抗力风险对城轨项目私人部门带来的间接损失，无法确定成本，不能投保或不能按照合理的保险费投保，对此政府部门可提供某种形式的政府资助，可以是延长特许期补偿损失，也可直接对风险经济损失进行补偿。总之，由于城轨PPP项目此类风险发生的不可抗性及特殊性，不可抗力风险应由公共部门与私人部门共同承担。

5结语

研究城市轨道交通PPP项目融资中存在的风险及其管理，是项目融资过程中最重要的环节。本文从公共风险、私人风险及共担风险三个方面对城轨PPP项目面临的风险因素进行介绍，并提出针对性的风险管控措施。但城轨PPP项目风险是一个动态变化的过程，只有把握好风险的来源及变化方向，做到事前预防，才能保证项目成功。

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作者：有维宝；王建波；杨迪瀛；刘芳梦 单位：青岛理工大学管理学院