社会组织参与公共服务的对策探析范文

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《福建省社会主义学院学报》2016年第3期

摘要：

随着改革开放不断推进，我国社会组织迅速发展壮大起来，参与公共服务的能力逐渐增强。引入社会组织作为公共服务的供给主体，以多元治理应对政府失灵和市场失灵带来的缺陷，能够更好地适应现代社会的发展，满足公众日益多样化、复杂化的公共需求。公共服务的供给中，政府与社会组织应该以平等的身份进行沟通对话、合作互补、相互制约。政府作为社会治理创新的掌舵者，要承担起元治理角色，开发社会组织参与公共服务的潜力，创造条件保障社会组织参与公共服务；而社会组织要积极主动参与公共服务，借助各种与政府合作的平台，不断提升自身公共服务供给能力。

关键词：

多元治理；社会组织；公共服务

随着我国改革开放的进一步深入，经济持续发展，政府创新管理方式，社会组织参与公共服务已经成为一种必然趋势，是当前社会治理的一个热点问题。党的十八大报告突出强调要重视社会组织建设和管理，发挥它的积极作用，促进其参与社会治理和公共服务供给。十八届三中全会再次强调社会组织参与公共服务供给的重要性，并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中为如何促进社会组织参与公共服务供给指明了方向，即激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项都交由社会组织承担。

一、当前社会组织参与公共服务的发展现状

改革开放以来随着我国经济结构的不断调整，公民社会也逐渐兴起，社会组织的数量不断增加、规模不断扩大，成为影响公共决策的重要力量之一。民间资本的有效增长为社会组织参与社会管理、公共服务奠定了人力与经济基础，社会组织已然成为我国政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者。截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%。其中社会团体31.2万个，基金会4190个，民办非企业单位29.7万个。2015年第一季度，民政部继续做好中央财政支持社会组织参与社会服务项目，2015年立项446个社会组织，立项总资金19520万元，配套资金预计15364.6万元，预计直接受益62万人。以购买公共服务代替政府垄断公共服务，发挥市场机制和合作机制的作用，通过公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公共服务，既使公民获得应有公共服务，也使政府资源得到优化配置，是当今发达国家政府改革的重要手段。以1995年上海浦东罗山市民会馆的委托为标志，我国地方政府开始进行购买社会组织服务的探索。早期的实践还处于零散化和非制度化的状态，政府购买服务只是在上海、宁波和深圳等城市下辖的区县开展，购买范围局限于居家养老、社区服务等个别领域。近年来，上海、广东、北京等地政府开始大力推动政府购买服务，财政资金的支持力度加大，政府购买服务的发展态势较好。2009年，上海市开始实施“社区公益服务项目招投标”和“社区公益创投大赛”，对为老服务、救困服务、助残服务、青少年服务等社区公共服务进行购买。2009年开始，广东省在深圳、广州等城市大力推动政府购买社会工作服务。北京市从2010年开始投人社会建设专项资金购买社会组织服务项目，项目内容涵盖了社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务等五个方面。截至2014年，北京民政局累计投人1588万，购买社会组织服务民生行动优秀服务项目299项。经过地方政府多年探索后，中央政府开始自上而下地推动政府购买服务，通过加强顶层设计确保政府购买服务的有序进行。2013年9月30日，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，成为推进我国政府购买服务工作的纲领性文件。以此为指引，2014年国家各部委和各地政府相继出台了鼓励政府购买服务的政策文件。2014年12月，财政部等印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》。同年12月，国务院公布了《政府采购法实施条例》，明确了政府购买服务的法律地位。至此，我国政府购买服务的制度体系、操作流程、政策框架得到明确，政府购买服务的顶层设计初步完成。

二、公共服务多元化供给机制中社会组织的角色定位和要素分析

我国社会组织进入大发展时期，综合实力逐步增强，是政府转移公共服务职能的优选对象。作为第三部门的重要构成部分，社会组织的功能特性介于政府和企业之间。要认识公共服务多元化供给机制中社会组织的角色定位和现状，就要分析政府购买服务的构成要素。在政府购买社会组织服务的构成要素中，参与主体包括服务购买者(政府)和服务提供者(社会组织)，购买事项即外包的公共服务范围，购买行为方式即政府和社会组织双方的契约方式。

（一）购买主体

一般政府购买服务的购买主体是指以政府为主的公权力部门，包括中央和地方各级政府。但是，广义的公共服务购买主体不仅包括政府，也包括具有社会责任意识的企业，它们通过捐赠的形式购买服务，即“社会购买”，从而建立多方出资的公益服务市场。关于哪些机构能够作为购买主体的问题，主要是考虑其职责是否是提供公共服务、是否被纳入了财政预算管理。按照《政府购买服务管理办法(暂行)》的规定，购买主体包括以下四类组织：各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳人行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。具有行政管理职能的事业单位的改革方向是转变为行政机关，将其纳人行政主体，有利于与当前事业单位分类改革的工作相衔接。党的机关主要是指中国共产党的各级单位及其组成部门，例如各级组织部、宣传部、统战部、政法委等，这些机构也是作为公权力部门提供公共服务。工会、妇联、共青团等群团组织虽然不属于行政机关序列，但是一直被纳人行政编制并按照公务员管理，其提供的服务也可以采取购买服务的方式。从目前的政策来看，尽管人大、政协、派的机关是财政预算管理范畴，但还不能作为公共服务的购买主体。

（二）承接主体

社会组织是政府购买服务的重要承接主体。在政府购买服务中都有对承接主体资质与能力的要求，而承接主体范围是一个逐步扩大的过程。经过各地多年实践以后，2012年国务院提出建立健全政府向社会组织购买服务制度，在这一时期，“政府购买服务”基本等同于“政府购买社会组织服务”。考虑到社会组织所处的发展阶段及能力局限，不可能提供政府希望购买的所有类型公共服务，而且，基于市场经济的自由竞争原则，政府应该进一步放开公共服务的市场准人。《政府购买服务管理办法(暂行)》颁布以后，承接服务的主体进一步得以明确，从单一的社会组织扩大到了多元化的社会力量，覆盖了政府以外的各种组织类型：在民政部门登记成立的社会组织、经国务院批准免予登记的社会组织、在工商管理部门登记的企业、按事业单位分类改革应划人公益二类或转为企业的事业单位、在行业主管部门登记的机构。值得注意的是，经国务院批准免予登记的社会组织既可以是购买主体，也可以是承接服务的主体，其官民二重性决定了它们的双重身份。基于承担责任的考虑，承接公共服务的主体仅限于法人组织，个人、家庭等并不能被纳人承接主体范畴。在具备承接资格的组织类型比较复杂的情况下，对于购买中选择哪种类型的组织作为承接主体，国务院明确给予了购买主体充分的自主权:“承接主体的具体资质条件，地方可根据实际情况，由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。”企业在供水、供电、交通、环卫、垃圾处理等涉及硬件的服务领域具有优势，扶老、助残、灾害救援、就业等公共服务事项更适合由民办非企业单位承接，行业产品标准制定、反倾销应诉等事项更适合由行业协会承接，事业单位是承接教育、科技、文化、卫生等服务的重要主体。社会组织承接购买服务中，还将社会组织年检、评估的结果与购买服务的资格联系起来，例如，北京市年检通过、评估等级3A级以上的社会组织才有资格承接购买服务。承接主体具有良好的社会信用十分重要，有些地方政府建立了定期更新的社会组织信息库，重点记录社会组织承接服务的诚信信息，在招投标时选择的承接方就从该信息库中产生。广东、浙江等地方政府编制出台了《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》，按照依法登记、内部治理结构健全、财务资产管理制度规范、服务能力较好、年度检查合格等条件进行筛选，优先承接政府购买服务项目。

（三）购买内容

萨瓦斯指出，对于排他性弱但具有部分共同消费特征的公共服务，采取公私合营的方式供给更有效率。但公共服务事项的种类繁多、形式多样，因此要全面梳理购买服务要明晰政府购买的公共服务的可购买范围和界限。第一，明确可以购买和优先购买的领域和项目。凡属于政府承担的基本公共服务、社会事务服务、行业管理及协调、技术服务以及政府履职所需辅助性事务等事项，如果适合采取市场化方式提供并且社会力量能够承担的，比如就业培训、婚姻家庭、残疾人服务等服务项目，原则上都可以向社会力量购买。政府购买应突出公益性和公共性的原则，优先购买与保障和改善民生密切相关的项目，近期可着重购买社会救助、收养评估、社区矫正、安置帮教等方面服务。至于各个政府职能部门购买服务的领域，则要结合该部门职责业务范围和重点工作任务确定。第二，明确禁止向社会力量购买的范围。政府购买服务在推进政府职能转变和构建服务型政府方面发挥重要作用，但并非所有的公共服务都可以购买。涉及到政府的根本性职能和法律法规规定不得以政府购买方式履行的，都属于禁止性购买的范围。禁止性购买的服务主要包括涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制的事项，比如土地流转审批、办理房产证、治安处罚等事项并不适合由其他组织承接。第三，制定并公布政府购买服务指导性目录。为增强政府购买服务的科学化，需要建立统一的政府购买服务指导性目录，《政府采购法》也明确规定政府采购中应首先编制和采购目录。通过编制购买目录，对政府购买服务的具体内容进行明确和细化，避免购买过程中的随意性。通过公布政府购买目录，可以引导社会组织有针对性地提供政府倾向于购买的公共服务。应结合地方发展实际，提高目录的引导性和操作型，可以将基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项纳人政府购买服务指导性目录。

（四）购买机制

要完善政府购买服务的机制，就要提高购买周期的科学性。目前，购买服务项目的运作周期较短，多数为一年时间，通常是每年都要进行重新申请和评审。但就某些服务而言，比如心理关怀、创业培训、社会矫治、社会融人等服务项目不可能在短期内见效。这些项目需要持续性的支持，有些项目需要几年周期才能完成，第一年往往只是打基础的阶段。较短的周期使服务很可能中断，导致服务需求和供给之间的矛盾，不仅造成服务对象流失，也造成服务对象的需求难以得到满足。评审专家可以在立项评审的时候提出长期购买的建议，如果各位专家的意见比较一致，则可以实施长期购买，而且资金可以逐渐递增；可以根据几年来项目实施取得的效果进行综合评价，如果实施效果好，购买方可以考虑实施长期购买。

三、多元治理视角下促进社会组织参与公共服务的对策建议

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“健全社会组织，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，这既为社会组织的发展和建设指明了方向，也为社会组织参与公共服务指明了方向。公共服务的供给中，政府与社会组织应该以平等的身份进行沟通对话、合作互补、相互制约。政府作为社会治理创新的掌舵者，要承担起元治理角色，开发社会组织参与公共服务的潜力，创造条件保障社会组织参与公共服务；而社会组织要积极主动参与公共服务，借助各种与政府合作的平台，不断提升自身公共服务供给能力。

（一）明确政府公共服务供给元治理角色

1.理顺政府和社会组织关系

政府与社会组织展开平等对话以及参与公共服务的第一步就是要理顺政府和社会组织的关系。治理理论提出“元治理”概念，主张虽然政府不是最高绝对权威，但也要突出政府的重要地位，政府的角色在新的社会组织网络中被重新定位，政府由“划桨”转为“掌舵”，由“服务”转为“授权”，主要负责指导和确立行为准则，把握行为的大方向。社会组织从被动排斥转变为主动参与。政府侧重于向社会公众提供普惠性的公共服务，社会组织则倾向于提供边缘性的公共服务，形成彼此最需要、最有效的互补优势。现阶段我国政府只保留制定政策、宏观调控、调节引导、监督管制、优惠扶持等职能，通过减少审批项目、转移职能等方式，将公益类、中介类、服务类等职能转移到社会组织。政府要明确职能转移的具体内容和出台配套政策保障政府职能顺利转移。出台配套政策前，让社会组织也参与相关政策、法规、规划的制定。要明确社会组织的角色定位，减少对政府的依附性，能够与行政脱钩的要尽快脱钩，实在难以分开的应让其并入政府。截至2014年1月底已有约100个全国性行业商会、协会成为脱钩试点单位。并明确了到2015年底实现从国家到地方的各层次行业协会、商会与行政机关脱钩的目标。

2.制定和完善相关法律政策

一是尽快制定社会组织法、慈善事业法、志愿服务法等专门的法律，为社会组织参与公共服务提供全面的法律保障；二是为各类社会组织的登记管理制定专项法律法规，用法律法规来规范社会组织的登记工作，在一个地方试点后，其他地方加以效仿、推广；三是加快社会组织参与公共服务方面的立法工作，以法律手段而不是行政手段明确社会组织在公共服务供给中的宗旨、地位、职责、义务等，明确社会组织要提供怎样的公共服务，如何提供公共服务，提供的公共服务的成本，以及提供公共服务后给予的优惠政策等，使社会组织运作更加科学化，参与公共服务供给更加合法化、公共服务供给更加规范化。

3.加大社会组织扶持力度

要社会组织提供公共服务，首先要社会组织能生存下来。政府首先要加大对社会组织的财政扶持力度，可以给予财政拨款、补贴，还可以设立专门用于帮助社会组织度过难关的社会组织扶持专项基金。其次，调整税收项目，对于提供公共服务的社会组织给予一定的减税额或者免税。还可以根据社会组织提供公共服务的质量和惠及社会大众面的大小，给予一个梯度等级的退税。通过各种各样的税收调节手段，吸引更多的社会组织参与到公共服务中来。最后，政府要给予社会组织政策扶持，从创造良好的外部环境着手促进社会组织参与公共服务。

4.设立社会组织专门界别

近年来，要求在政协设立社会组织界别的呼声很高。2012年全国“两会”期间，我国学者王名提交提案，建议全国政协在现有个界别之外增设“社会组织界别”。广东省委、省政府2011年7月出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》就提出支持社会组织依法参政议政的实施意见，鼓励有条件的市、县率先探索设立社会组织界别。2011年11月，广东省博罗县政协换届之际，增设了社会组织界别，3名来自社会组织的委员加入社会组织界别，在全省首开先河。该县还规定，为保证社会组织界别委员的代表性和民间性，来自带有官方色彩的协会的委员暂不被列入社会组织界别。目前，政协设立社会组织界别的做法还没在全国全面推广实施。政府应当加快设立社会组织界别的进程。政府要为社会组织领域代表人物提供参政议政的制度平台，为社会组织领军人才和骨干人才提供参政议政的制度化渠道，推动他们依法参政议政。

（二）加强社会组织公共服务能力建设

社会组织既是社会治理的主体又是社会治理的客体。要促进社会组织参与公共服务，提高社会组织提供公共服务的效能，提高社会组织公共服务能力建设显得特别重要。

1.加强人才队伍建设，増强社会组织发展后劲

首先，要加强社会组织从业人员的教育培训工作，让从业人员整体文化水平更高，专业化水平更强，更有公益精神。其次，要加大宣传力度和制定配套政策，吸引高素质、乐奉献的优秀人才到社会组织就业，特别是那些年轻化、高学历、专业化、创新型、急需紧缺型人才，要从源头上解决社会组织人才问题，以及新老员工接班问题。最后，要提供适当的保障待遇，建立薪酬福利、绩效考核制度，打通职业发展通道，解决他们的后顾之忧。

2.提升资金筹措能力，加强公共服务物质保障

一方面是争取政府的财政支持。目前我国的国情以及社会组织发育的情况来看，还需要政府的适当扶持。政府可以多渠道多方式给予社会组织资金支持：一是政府的财政预算中，预留一块专项经费，用于资助社会组织的发展。二是政府加大向社会组织购买服务的力度，扩大购买服务范围，能由社会组织提供的服务尽量向社会组织购买。三是对社会组织的办公用房、开展活动场地等方面给予优惠。例如深圳市个体私营企业协会，他们的办公用房就是从市场监督管理局租来的，相对于市场的租金，给予了一定的租金优惠。另一方面是拓展资金来源渠道。首先，社会组织可以根据自身的优势、专业技术以及从群众中了解到的公共需求，开展一些公众迫切需要的公共服务，而这类公共服务又是政府无法或者不能很好地提供的。社会组织可以适当地收取一些费用，作为维持组织发展的资金。其次，类似行业协会类的社会组织，可以通过开发、拓展服务会员的平台，吸引更多的人加入协会，以此增加会费收入。最后，社会组织应该利用其广阔的社会资源，努力争取公众、企业、其他社会组织等的捐款。

3.提升社会组织公信力，提升影响力号召力

公信力是社会组织生存和发展的源泉。要快速、有效恢复并提升社会组织的公信力，必须从以下三个方面着手：

(1)建立信息披露机制。就像政府建立信息公开制度一样，社会组织也应该向社会公开募集款物的来源与去向以及自身运作的情况。

(2)社会组织主动接受社会大众的监督。尤其是要规范社会组织财务管理制度。社会组织频现财务问题是导致公众对其信任度低的根源。规范和健全的财务管理制度能为社会组织树立起良好的社会形象，并有助于提高社会组织公信度。

(3)培养公众的认知。要让公众多参与社会组织的活动，只有让公众亲身参与了社会组织的活动，亲身体会过社会组织提供的公共服务，才能切实扭转公众对于社会组织的认识。

（三）完善社会组织服务绩效监督管理

1.科学规划梳理社会组织社会组织

并不是在所有的公共服务领域都具有优势，也并不是所有的社会组织都适合提供公共服务。因此，在一个健全的公共服务体系中，政府有责任和义务确定是否交由社会组织提供公共服务，由哪种社会组织提供哪种公共服务更有效。政府要对参与公共服务的社会组织进行梳理和细化，该撤并的要撤并，该重组的要重组，功能设置严重重复的要重新调整。加大鼓励和支持优势行业和重点领域社会组织发展的力度，着重培育和发展一批与经济、社会发展相适应的社会组织，使社会组织的设置更加科学合理，使社会组织的发展更加健康，在公共服务供给中优势更明显。

2.完善社会组织服务绩效监督管理

由社会组织承接一部分政府转移的公共服务，确实面临一些困境和一定的风险。这时政府应在主动与社会组织合作的同时加强对其的监督管理：一是完善行政监管机制，建立与社会组织直接登记相适应的综合监管制度。登记管理机关由注重登记审核向注重准入审批和日常管理服务并重转变，除了年检这些基础性的工作，登记管理部门还要加强社会组织的日常监督、绩效评估、诚信建设和违法违纪查处工作。要建立社会组织法人信息共享系统，让公众了解社会组织的负责人的基本情况、诚信记录和违法违纪等情况，接受社会的监督。业务主管（指导）部门要与登记管理机关建立协作关系，多与登记管理部门沟通、协商，配合登记管理部门对社会组织进行业务指导，强化日常监督。二是完善社会监督机制。一要要充分发挥公众、专家和媒体等社会监督作用。尽快建立健全社会组织信息查询、信息公开以及公众投诉等制度，建设社会组织参与公共服务绩效评估和诚信信息登记平台，允许公众上网查询相关信息，随时掌握社会组织公共服务供给情况。二要广泛发展律师事务所、会计事务所、审计事务所和专业调查公司等独立的专业的第三方监督机构。

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[13]民政部.截至今年3月底全国共有社会组织61.3万个

作者:张燕红 单位:中共泉州市委党校科社法学教研室