应对气候变化的制度和评估要求范文

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1欧洲投资银行及贷款业务

欧洲投资银行(EuropeanInvestmentBank,简称EIB)成立于1958年,总部位于卢森堡,是欧盟成员国家根据“欧盟罗马条约”成立的区域性国际金融组织,旨在通过成员国家认缴股本金和在国际金融市场融资进行中长期投资,助推欧盟目标。其最高权力机构“董事会”由欧盟12个成员国财政部长组成,负责制订总体政策;常设、非驻留的决策机构“理事会”的成员由董事会任命,负责贷款、担保、借贷的决策;常设执行机构“管理委员会”由理事会提议,董事会任命,负责日常业务。EIB的主要业务是向欧盟成员国公共部门和企业提供项目贷款和担保,但从1964年起逐渐扩大到与欧盟关系较密切或签署有合作协定的非欧盟“合作伙伴国家”,现多达130多个。2009年,EIB共发放贷款791亿欧元,其中欧盟国家705亿欧元(89•1%),“合作伙伴国家”86亿欧元(10•9%)[1]。EIB的项目贷款采用固定或浮动利率,浮动利率参考伦敦同业银行拆借利率(LIBOR)基准水平,不收承诺费和贷款手续费,还款期根据项目需求长至20年或更多,最高资助项目总投资的50%。EIB从上世纪末开始进入中国从事贷款业务,但迄今项目数量和金额有限。1995年平湖石油天然气开发项目贷款5500万欧元是第1个EIB资助的中国项目。截至2008年,EIB在华总承诺贷款金额6•34亿欧元,仅相当于世界银行同期对华贷款总额的大约2•2%,或亚洲开发银行对华贷款总额的大约4•8%[2]。2007年12月,EIB宣布向中国提供5亿欧元贷款,以支持中国应对气候变化的工作,特别是在《中国应对气候变化国家方案》中的各项工作。根据中方和EIB的有关协议,在实施期间,以上框架贷款优先资助能够显著减少温室气体排放、有潜力产生清洁发展机制(CDM)的碳信用额、能够与其他国际/双边金融机构建立融资合作的项目。据此,地方林业部门在国家、当地方政府的指导协调下积极遴选,已由EIB批准了3个林业项目,分别是四川省森林和水库恢复重建项目1•6亿欧元,内蒙古旱区碳汇造林项目、江西省造林和生物质能源林发展项目各0•25亿欧元。这些项目目前处在最终准备和初期实施阶段。

2项目评估政策的运用

EIB项目以智力资本和知识经济发展为基础[3],程序为根据框架协议提交项目建议→项目评估→管理委员会审查→董事会批准→谈判签约→监测管理→后评估,一般可在1年内完成项目准备评估。而世界银行的程序为列入“3年计划”→认定→概念审批→准备→安全保障审议→预评估→评估→谈判→执行董事会批准→实施督查→竣工总结→后评估,需要2~3年才能进入项目实施阶段[4]。由于没有充裕的时间考虑实施调整和计划变更,EIB项目单位需要对整个项目的时间表心中有数,增强预见性,对事关整个项目的重大问题,包括实施期间有可能遇到的问题,及早与外方沟通达成一致意见。

2•1合格性审查EIB的项目评估称作合格性(eligibility)审查,包括技术、经济、财务、环境、采购等环节。EIB项目管理部门在接到项目建议后,认为基本可行即派出由工程师、经济学家、财务分析师等组成的项目组,与项目提议单位(promoter,在我国指主管部门)和实施单位一道对项目进行现场考察;考察报告通过EIB管理委员提交理事会审议,由理事会根据该项目与欧盟优先目标的一致性和项目的整体质量最终做出是否给予资助的决定。项目的质量标准包括8个方面(表1)。

2•2环境评价是项目单位不太容易把握的方面,主要有3个原因:1)国家层面对林业项目并不要求实施详细的环境评价(提交环境评价报告),但对于EIB来说这是个标准要求;2)林业项目的环境评价需要具体评价什么内容不太明确;3)国际项目,包括EIB项目一般都把社会评价(SA)作为环境评价的组成部分,这与国内的理解有差异,增加了问题的复杂性。事实上,根据已经批准的3个林业应对气候变化项目准备的经验,这些问题并不难解决,关键点是:1)转变观念。传统观点是林业项目特别是造林项目的主要目的是增加森林资源、改善环境,不像工业、交通等类别的项目那样有环境风险,因此不需要实施环境评价。但这种认识已不符合国际实践。大型林业项目由于投资较大,涉及地域广,时间跨度长,技术措施涵盖遗传改良、物种扩散、农药使用、土壤保护、水资源管理、生物多样性管理等多个环境敏感领域,加上这些问题与项目整体组织方式和公众及业主权益相关,因此需要进行保障性的先期规划以确保项目能趋利避害,产生符合环境可持续发展要求的结果。国外贷款造林项目的环境评价内容大同小异,我国林业部门外资贷款项目的环境评价始于世界银行贷款林业可持续发展项目(SFDP,2003?2009),主要在省级层面进行,已经积累了丰富的经验,完全可供EIB林业项目参考借鉴。2)了解EIB的环境评价政策。EIB在项目环境评价问题上遵循“预防性原则”和“分类原则”。前者是指对所资助的项目采取预防而不是救治措施,使环境破坏在源头得到治理,污染者付费,环境问题在EIB项目周期的所有阶段得到考虑。分类原则是指根据“欧盟环境影响评价指令”把EIB资助的项目分为4个类分别管理,即A类(实施强制性的环境评价)、B类(由合适的权威机构根据指定标准确定是否需要实施环境评价)、C类(根据有可能产生的不利环境影响实施有限的环境评价)、D类(不要求环境评价)。目前我国的林业项目为B或C类,需要由具有国家环保部门认可资质的环境评价单位开展环境评价。EIB项目环境评价侧重对自然栖息地、水资源、气候友好性的评价,根据对自然保护、生物多样性保护的潜在影响筛选项目,对涉及温室气体、能源效率、气候适应、水资源、废旧物处理的项目,要求确保环境效益最大化、环境成本最小化。3)遵循有关法律规定。这包括相关的欧盟法律标准、公认的国际良好实践、所在国家和欧盟作为成员的多边国际环境协议。EIB的《环境和社会实践手册》(2010)和《环境与社会原则和标准:背景注释》(2008),规定了贷款项目的环评要求(表2)。环境评价要求提交合格的项目环境影响评价报告(EIR)并制定环境与社会影响评价管理与监测计划(ESMMP)。EIR根据由EIB项目组提供的工作大纲(TOR)准备,应反映环境与社会影响评价工作的过程、要求、措施和结果,实际操作中,可把ESMMP作为EIR的一个章节或附件。关于社会评价,EIB要求位于欧洲以外的项目按照国际惯例进行,发展中国家基于联合国“千年环球发展目标(MDGs)”进行。社会评价主要强调劳动标准、社区健康、安全保障、流动人口(包括非自愿搬迁问题)、少数民族权益(包括土著居民、妇女和弱势群体)、公众磋商参与、文化遗产保护等。环境评价过程应信息公开,接受社会尤其是权益相关方的监督。

2•3应对气候变化项目目前欧盟和EIB把应对气候变化作为其最重要的优先政策,从减缓、适应、研发创新、技术转移与合作、碳市场五个方面支持应对气候变化。减缓主要是指促进替代性的和可再生的能源并提高所有项目的能源使用效率,适应是指促进有关项目采取实质措施,保证高气候风险的计划具有气候弹性。另外,EIB支持低碳技术研发应用,致力于与国际、国家金融机构建立碳合作基金。EIB没有把应对气候变化列为单独的项目类型,而是将其融入现有各部门业务要求,包括对所有项目都进行碳信用生产能力评估。EIB认为,林业具有的应对气候变化、减贫减灾、生物多样性、水土保持等多方面的功能,使它成为成本和风险较低、值得信赖的可持续发展投资类型和应不断增加支持的行业领域。30年前EIB开始向欧盟和其他国家提供资金实施造林和再造林活动,迄今资助约25笔林业直接投资贷款,涉及造林和再造林、速生丰产林、森林防火、林业基金、产业发展、科学研究等领域,另外有大量的农业、水利、能源、环境等部门项目的林业活动得到间接资助[5]。从当前项目评估实践上看,EIB对林业在应对气候变化方面作用的评价和资助支持体现在生物质能源产业[6]、森林认证等可持续森林经营实践[7]以及碳汇贸易等方面。

3几点结论和建议

1)EIB贷款项目的特点和优势明显。与世界银行项目相比,EIB贷款项目评估程序简单,贷款条件更为优惠,准备期短,外方监管宏观,运作隐形成本较低,对于符合其资助条件和国家宏观政策的投资活动有优先选用的必要性。另外,EIB管理效率和业务透明度较高,能对客户需求作快速反馈,有关程序、进度、业务标准等均可在其主网站上随时查阅。2)EIB项目有利于改善我国林业外资使用的结构。20多年来我国林业部门使用国外贷款集中在世界银行等极少数国际金融组织[2,8]。不同的国际金融组织有着不同的优势技术和管理经验。欧洲是世界林业科学的发祥地,在近自然林业理论以及森林经营、林业产业、自然保护等诸多方面处于世界领先地位,还是联合国粮农组织、国际林联、世界自然保护同盟等组织的总部和联合国防治荒漠化公约、湿地公约秘书处所在地。扩大与EIB的合作有利于提升我国林业智力引进的结构和总体质量。3)建立与EIB的长期互信合作关系。我国林业与EIB的合作能否拓展有不确定的因素。一是双方能否在执行已审批项目的过程中顺利“磨合”,实现预期效果;二是我国目前不是EIB成员国,EIB未来的对华借贷前景不明朗。在此情况下,应充分利用EIB对林业业务的重视,立足当前项目,不断总结前进,力求实现长期合作和发展。4)通过项目实施服务于我国应对气候变化工作。EIB已批准的3个林业项目是我国第一批以应对气候变化为主题的林业外资项目,既是重要的技术示范项目,又是对外交流合作的平台。要从我国生态建设、林业发展全局出发,积极消化、吸收生物质能源开发等欧洲领先技术和实践,服务于我国《应对气候变化林业行动计划》的实施和气候外交工作。5)加强林业CDM的政策和实施平台建设。与以往以木材生产、高附加值经济林发展和环境管理为主的外资贷款项目相比,EIB林业项目涉及碳汇林和能源林营造、碳汇贸易、生物柴油生产等新领域。目前国际上林业项目的CDM碳汇贸易实践有限,国内也缺乏对接机制和适用政策。应结合部门整体工作,特别加强碳量监测、方法学、额外性、贸易注册等前期基础工作及应用,同时争取欧洲投资银行的外部协助和支持,落实技术设计,实现既定项目目标。