浅析土地资源高效利用新途径范文

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黄河三角洲位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，总面积2.65万平方公里，是我国面积最大的三角洲，拥有巨大的未利用地资源。2009年11月，国务院正式批复国家发改委《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，利用黄河三角洲优越的区位条件和丰富自然资源，建设全国重要的高效生态经济示范区、特色产业基地和后备土地资源开发区。但近几年来，随着黄河三角洲土地资源开发的日益深入，建设用地扩张和耕地保护矛盾日益突出，未利用地中宜农耕地的深入开发在一定程度上影响了生态环境。

土地开发利用现状

以山东省滨州为例。滨州市是黄河三角洲区域的城市之一，土地总面积1375.83万亩，其中耕地697.83万亩。北部沿海未利用地有168.64万亩，占土地总面积的12.26%，主要分布在沾化区、无棣县、北海经济开发区，多数集中连片，并具有转化为经济优势的巨大潜力。近年来，滨州市按照《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》战略大力开展土地利用和保护，取得了良好成效。一是建立了相对完善的耕地保护制度，耕地面积逐步实现稳中有增。2018年全市耕地保有量达到695.79万亩，永久基本农田保护面积566.48万亩。二是土地综合整治工作持续推进。“十二五”以来，完成高标准农田建设项目121个，实施农村土地综合整治项目4个，整治面积20.76万亩。三是通过开展城镇空闲低效用地盘活、大力推进城镇建设用地使用制度改革、大力开展城乡建设用地增减挂钩等措施，建设用地集约利用程度逐步提高。

土地利用中面临的主要问题

一是《土地利用总体规划》频繁调整，形成了建设用地低效扩张占用耕地。二是在建设用地主动扩张、被动实行耕地占补平衡的土地利用模式下，导致耕地质量持续下降和耕地后备资源的日益匮乏，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日益加大。三是农村土地开发整治项目模式单一，不利于乡村经济高质量发展。四是未利用土地大量进行耕地开发，导致生态功能退化。

新时期黄河三角洲土地开发利用新途径

探索国土空间规划编制新思路。开展国土空间规划编制，要从区域土地资源的比较优势出发，围绕高效生态主旋律，构建新的土地资源利用框架，促进国土空间资源要素在全市范围合理配置和顺畅流动。一是城市空间：以盘存控增，提高建设用地利用效率为主线，建立存量挖潜、存增挂钩、城乡建设用地增减挂钩相结合的土地开发利用新模式。二是农村空间：以合村并点建设新型农村社区，严守耕地红线为主线，通过农村闲散土地盘活与城乡建设用地增减挂钩相结合、农用地流转与农业适度规模经营相结合、土地综合整治与美丽乡村建设相结合，建设集约高效的田园化新农村。三是生态空间：即北部沿海的无棣、沾化、北海等地以生态保护为主线，在构建生态保护区的同时，实现未利用地与宜农经济作物用地的统筹开发。

建立耕地保护、未利用地生态建设红线和建设用地统筹集约利用为主线的土地开发利用新机制。一是在国土空间规划中设立建设用地统筹和集约利用专题，统一规划城镇内部空闲低效用地挖潜改造、工业园区标准化建设、农村闲散地盘活、城乡建设用地增减挂钩、城乡建设用地流转。二是深化建设用地使用制度改革，建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇村低效用地再开发激励约束机制。三是推进老城区、工矿区、空心村改造，改善建设用地利用结构。大力开展多种模式农村土地综合治理，打造黄河三角洲地区田园式新农村。把高标准农田建设、土地开发整理、美丽乡村建设、农业示范区建设、合村并居、城乡建设用地增减挂钩、农地流转统一纳入区域化农村土地综合治理，统一规划，打破传统的“田、水、路、林、村”单一整治模式，以建设田园式生态宜居新农村为目标，通过土地整治+现代农业+生态治理+新农村建设+扶贫攻坚模式，实施综合治理，耕地保护、生态建设。通过多模式土地综合整治，逐步塑造黄河三角洲地区小规模、组团式、生态化、田园化新农村。

北部沿海未利用地以湿地生态建设和盐碱地综合开发为主，建设全国重要的生态保护区和后备土地资源区。停止北部沿海未利用地宜农耕地开发，加快湿地建设和生态修复，恢复湿地生态系统的功能，同时大力发展沿海防护林、生态经济林，构筑沿海绿色生态屏障。一是开展湿地保护与修复工程。以建设贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区、滨州海岸湿地市级自然保护区和山东黄河岛国家湿地公园为主的湿地保护体系，形成多样性的湿地生态系统，改善区域生态环境。二是将湿地保护与绿化工程相结合，打造北部沿海绿色田园。三是大力发展生态经济作物，实现生态效益、经济效益有机结合。如无棣县建立了耐盐碱育苗基地，繁育耐重盐碱盐松800万株，极大地提升了无棣县及其他盐碱地区的绿化水平；沾化区建设了耐盐碱树种育苗产业园区，依靠其技术及信息优势，着重发展刺槐、盐松、沙枣、黑枸杞、速生榆树、优质冬枣选育等耐盐碱苗木。此外，无棣县流转1.3万余亩盐碱地，尝试盐碱地里种植药菊、薄荷、木香、地丁、苏子、金银花、丹参等各类中草药，打造鲁北特色的中草药种植基地，既实现了生态环境治理，又带动了当地经济发展。

作者： 孙强 单位：山东省滨州市自然资源和规划局