社会结构分化管制革新分析范文

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作者：梁波单位：中央党校科社教研部教授

在社会结构分化的过程中，各地区、各部门、各群体的利益摩擦与冲突加剧，加上社会发展不健全，自我整合能力差，诱发了许多社会不稳定因素。在改革过程中政治体系既要进一步调整国家与社会关系，又要控制好社会不稳定因素，促进政治的稳定发展，这就必须创新社会管理体制，建设适合中国国情的国家与社会关系模式。

构建适合国情的国家与社会关系模式

在当代中国，人民群众在享有越来越丰裕的发展成果的同时，对于物质文化生活的条件、水平和质量，对于政府的社会管理和公共服务，对于需要的满足、利益的实现、权利的保障以及自身的发展，提出了越来越高的要求。中国现代化的特点要求国家在社会经济领域的强力推动，并且只有依靠国家力量才能维持高水平的社会稳定与整合。因此，虽然在国家与社会关系调整中，国家要有意识地推进公民社会的培育，但绝不能片面强调公民社会与政治国家的对抗性。“中国未来的国家与社会关系模式应该是一种既能保持社会独立性与自主性，又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表，对社会经济生活进行协调与控制的‘强国家—强社会’模式。”

在这种模式下，国家与社会之间主要不是对立和冲突，而是一种相互制约又相互合作，相互独立又彼此依赖的有机统一的关系。“强国家—强社会”模式首先要求社会具有相对的独立性，各种非政府的社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域，国家行政性联系之外的其他社会联系方式在社会生活的协调过程中发挥较大作用。“强国家—强社会”模式还要求国家作为社会公共利益的代表在尊重社会及其各种组织独立性的前提下，积极介入社会生活，对社会生活进行各种形式的协调，对社会自身无法解决的问题，国家必须给予解决。在这种模式下，国家与社会，尤其是各种社会组织之间建立了协同合作，互相监督的良性互动机制。

各种社会组织是独立于国家行政控制的具有独立法律地位的实体，它可以对国家进行有力的监督，同时也可以就特定事宜与国家合作。这种模式既可以避免集权政治下国家对社会的超强控制，又可以保持社会的有序发展。国家与社会的沟通与协作在政治体系与社会环境之间建立起动态平衡机制，从而促进了政治的稳定发展。可见，“强国家—强社会”模式是适合我国国情的实现国家与社会平衡关系的一种模式。要建构这种模式，在改革过程中就应该转换原有的社会管理理念，建立与之相适应的社会管理体制。

社会管理体制的创新与发展

改革开放30多年来，中国政府已经实现了第一次政府转型的跨越，即由政治统治型政府向经济建设型政府的转变。当前，中国政府正处于第二次全面转型时期，即由经济建设型政府向公共服务型政府转变。然而，长期的计划经济和宪政意识的贫乏，以及政府对社会的超强管控，使得政治统治的色彩短期内难以消除。政府市场导向的改革以经济建设为中心，忽略了其社会管理和公共服务的职能，经济建设依然是政府的主导职能。因此，政府第二次全面转型的关键就是实现政府职能由经济建设为主导向公共服务为主导的转变。为了有效回应国际国内行政改革需求，解决经济社会发展失衡，完善社会主义市场经济，构建公共服务型政府已经得到各界的普遍认同。党和政府的重要文件中明确提出要完善各级政府的社会管理和公共服务职能，建设公共服务型政府。我国各级政府也纷纷提出了加快建立服务型政府的改革目标，将构建一个规范、统一、效能、透明、全面与国际接轨、让公民满意的服务型政府作为重要战略目标。党的十七大作出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略决策。

总书记在中央政治局集体学习时指出服务型政府建设的意义、目的、内容和方法，他说：“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中，同志进一步强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。当前，中国正处在市场化转型和社会结构分化向纵深推进阶段。社会转型的过程从社会管理的意义上说就是管理手段与方式的转变过程，即从原有的适应计划经济的政治控制体系转变为适应社会主义市场经济的社会管理体系。不过，与经济体制的转轨相比，社会管理体制的建设和转换相对滞后，这是因为社会管理体系转换本身是一个渐进的制度变迁过程。一方面，在转型期必须保持具有强大凝聚力的政治控制机制，为社会的发展作出有效的统筹安排，因此，在社会结构分化的前期，原有的控制机制必须继续发挥调控作用，解决分化所带来的严重秩序问题。另一方面，社会管理机制必须随着社会的发展不断优化和完善，否则社会分化所产生的张力极易超出制度的承载限度，从而造成社会失范。因此构建与现代社会结构及市场经济体制相适应的社会管理体系并不是彻底否定和凭空创新，而是有继承的创新，既要吸取我国政治控制的成功经验，保持它的优良作用又要结合社会主义基本制度，把新的社会管理体系建立在市场经济运行和社会发展与分化的一般规律之上。这就要求从以下几方面着手：第一，社会管理方式要从政治强制转变为利益协调。利益协调是社会转型期对政治控制的客观要求。社会结构分化过程实质上是利益分化的过程，改革以来在社会分层结构中，社会各阶层形成了具有不同指向和差异性的阶层利益，从而使社会利益结构由计划经济时代整体性结构向市场经济条件下多样性结构转型。

社会利益的分化与重组要求政治体系将各种利益要求有效地整合起来，使政府决策既能保证各阶层的利益，同时又能代表社会整体利益。由于经济体制的转轨及资源配置方式的转换，整合的方式不能再依靠强制性行政指令和国家计划进行直接控制，而应该完善政治沟通机制，疏导多元顺畅的利益表达渠道，在各种不同利益要求得到有效表达的基础上，通过政治输出进行协调。

第二，社会管理手段要从行政性干预变为法律调整。中国社会的转型从经济体制的意义上说是从计划走向市场的过程，从治理国家的方式上说是从人治走向法治的过程。依法治国意味着法律具有至高无上的权威，任何权力行使都必须依据法律，受法律的约束。因此，社会管理的依据要从政治权力变为市场规律。在以市场为主体配置社会资源的过程中，政治在经济上的作用主要是通过制定长期规划，指导和调控国民经济的宏观运行。政府不能再以行政指令方式管理经济，而应依据市场规律，制定制度规则来监督和参与资源的占有和合理分配以达到控制社会运行的目的。

第三，社会管理结构从一元向多元转变。社会管理的创新离不开国家权威的保障。在当今世界各国的社会管理中，政府以其权威、资源的优越性和职能属性理所当然地成为社会管理的主体，但仅仅依靠政府来完成社会管理是不够的。社会管理的“公共性”决定了政府之外的企业、非政府组织以及公民的参与和合作同样必不可少。正在发展和逐步成熟的社会组织完全可以也应该在社会管理中发挥积极作用。政府主导不等于政府包办，社会组织参与社会管理使得社会管理结构发生了三大深刻变化：其一，由政府单一主导的一元治理结构向政府与社会合作共治的多元治理结构转型，在这中间，社会组织是重要的社会治理力量。其二，推动了民间社会力量的发育与成长，成为建构公民社会的重要契机；现代国家权威的合法性源泉从根本上说是来自于民众和社会的认同。其三，建立和完善了社会监督机制。社会赋予国家控制的权力，国家的控制就必须接受社会的监督与制约。社会管理要积极培育社会力量的生长，完善社会管理的监督机制。社会制约不仅是人民权利的体现，也是规范政治控制保持其合法性的根本力量。“政治控制的合理化是其重要的合法性源泉，拥有合法性会使政治控制更易于进行，从而使其控制功能得以更好实现”。

从根本上看社会对国家的有效监督与国家对社会的有效控制是共生的，其良性循环构成了社会稳定与发展的重要基础。