制度创新与社会管理论文范文

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一、苏北社会管理创新的战略价值

（一）苏北社会管理创新是江苏全面建成更高水平小康社会的内在要求。改革开放以来，江苏社会经济持续快速发展，多项经济指标位居全国前列。江苏经济在“十一五”期间跃上新台阶，2010年，地区生产总值40903亿元，年均增长13．5％，人均地区生产总值超过5万元；财政总收入突破万亿元大关，其中地方一般预算收入4080亿元；全社会固定资产投资五年累计超过7．5万亿元；全社会研发经费占地区生产总值比重达到2％以上，区域创新能力居全国前列。［4］2013年，江苏全省实现生产总值59162亿元，按可比价格计算，比上年增长9．6％，GDP总量排在全国第二，人均GDP74607元，比上年增加6260元。［2］［5］在江苏经济高速增长的背后，一个不容忽视的事实是，苏南地区和苏北地区客观上存在着区域发展的不平衡问题，苏南地区经济发展迅速，苏北地区则相对缓慢。苏北是江苏经济社会发展中一个重要而特殊的地区，苏北地区土地面积占江苏总面积的52．97％，常住人口占全省的37．83％，在江苏全省发展大局中占有举足轻重的位置。但是，作为江苏经济发展的“洼地”，苏北多项经济指标相对落后，从2010年的统计数据来看，苏北GDP仅占全省的21．53％，苏北人均生产总值为29774元，是全省人均GDP的56．35％，是苏南地区人均GDP的37．45％。［6］就此而言，加快苏北振兴，在更高层次上实现江苏的区域共同发展，已成为江苏全面建成更高水平小康社会，推进“两个率先”的当务之急。换言之，推进江苏区域协调发展，重点和难点在苏北，没有苏北的小康就没有全省的小康，江苏能否早日实现“两个率先”的战略目标，很大程度上取决于苏北能否加快发展。只有通过社会管理模式和理念的创新，才能有效挖掘苏北后发优势的潜在效益，加速推进苏北经济社会的持续健康发展，不断缩小与苏南的发展差距，为江苏全面建成更高水平小康社会奠定基础。

（二）苏北社会管理创新对国内其他后发展地区具有一定的借鉴价值。社会经济发展的区域差异始终是后发展国家现代化过程中无法回避的问题，当代中国也不例外。改革开放30多年来，随着经济的持续高速增长，中国已经从人均GDP不足300美元的低收入国家成功步入人均GDP超过4000美元的中等收入水平国家，成为世界第二大经济体，并开始由中等收入国家向高收入国家、从经济大国向经济强国迈进，但是，由于历史和现实的原因，当代中国中西部地区和东部地区的发展依然存在非常明显的差距。2012年，中国东部地区国内生产总值295892．0亿元、中部地区国内生产总值116277．7亿元、西部地区国内生产总值113904．8亿元、东北地区国内生产总值50477．3亿元，分别占我国当期国内生产总值的51．3％、20．2％、19．8％、8．8％，从人均国内生产总值来看，上述四大区域分别为57722元、32427元、31357元和46014元。［7］由此可见，东部地区的GDP总量和人均GDP都在全国遥遥领先，而中西部地区则相对落后。苏北社会管理创新对推动国内其他后发展地区社会经济发展、共筑“中国梦”具有现实的借鉴意义。“中国梦”展现了中华民族伟大复兴的光明前景和科学路径，把每个人的前途命运与国家、民族的前途命运紧密联系起来。促进区域协调发展是实现“中国梦”的重要命题，因为“中国梦”是覆盖中国每一片土地的“中国梦”，国家的富强以每一个地区的富强为依托。全国同步实现小康是现阶段共筑“中国梦”的奋斗目标，但如何推进后发展地区的社会经济发展却是需要深入探讨的现实问题。任何地区的发展都是在特定的社会、经济、历史环境中演变的，都有其独特的约束性条件，但社会经济发展过程也是有规律可循的。苏北地区社会经济发展是“发达地区的不发达问题”，一定意义上可以看作当代中国区域发展不平衡的缩影，后发展地区基础差、底子薄，工业化城镇化水平偏低，城乡发展不平衡等问题在苏北同样存在，就此而言，苏北的社会管理创新经验可以为国内其他后发展地区提供可资借鉴的有益素材。总之，学习和借鉴苏北社会管理创新的经验，对于国内其他后发展地区大有裨益，对于实现不同区域“中国梦”的同频共振具有重要的参考价值。

二、苏北社会管理创新的实践及问题

任何制度变迁都具有一定的路径依赖性，初始的制度选择会强化现存制度安排的惯性，推进社会管理创新需要对苏北社会管理的现状予以科学诊断，由此才能适度削弱甚至有效突破路径依赖催生的消极影响。苏北社会管理创新取得了初步成效，但一些深层次和实质性问题依然未得到根本解决，如果不能消弭这些因素的消极影响，苏北社会管理创新就很难取得实质性的突破。苏北地区在推进小康社会建设的过程中，紧密结合地方工作实际，因地制宜地探索和调整社会管理体制与管理方式，积极打造具有本地特色的社会管理创新举措，在保障经济社会发展大局中提升了社会管理的水平和实效。一是创新社会管理模式。淮安市清河区探索网格化社会管理模式，通过划分街道、社区、网格区和楼（大院）等四级网格系统，打造不同层级的社会管理和公共服务平台，设计集信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的社区管理信息系统，整合服务资源，优化运行机制，该模式因成效显著而入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。［8］为发挥社区党组织在创新社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，连云港市试点社区“大党委制”管理模式，积极探索构建以社区“大党委”为核心、驻区单位党组织和全体党员共同参与的社区管理新格局，同样也取得了良好的社会效果。［9］二是立足源头治理夯实社会管理基础。为实现多方利益协调，从源头上减少稳定风险，淮安市构建社会稳定风险评估的公众参与模式，广泛吸纳公众利益诉求，建立了全省首家第三方稳评机构———淮安市政和稳评中心。淮安稳评模式通过有效预测、防范和化解社会矛盾，实现了发展和稳定的良性互动，由此被授予“2011年中国城市管理进步奖”。盐城市在全省率先建立稳评估工作机制，开展对突出信访问题、有风险预警的项目、安全事故隐患以及基层基础工作薄弱环节的排查，将公众的意愿作为决策的重要依据，同时设立了全省首家市、县（市、区）大调解工作中心，统筹社会矛盾纠纷的化解和协调处理。

三是注重虚拟空间的社会管理创新。淮安市依托互联网、公共电话网和无线通讯网等平台打造的“阳光信访”系统，集信访投诉、查询、服务、监督等功能于一体，覆盖全市所有乡镇和市县各部门，强化了信访案件的进程管理和公众评价机制，并因此入选“2012年全国社会管理创新十佳案例”［11］。在网络监督日渐凸显的时代背景下，淮安“阳光纪检”也逐步从稚嫩走向成熟。徐州市睢宁县适应虚拟社会的管理特点，探索虚拟社会管理新模式，以网络政务、网络论坛、政府微博为依托，整合手机短信、政风热线、广播电视等资源，构建六大民情平台，问需于民、问计于民、问政于民［12］。四是加大社会管理创新的法治保障力度。淮安市在社会管理中深化法治淮安创建活动：推进重大事项社会稳定风险评估法制化进程，实现社会稳定风险评估对重大决策、项目的全覆盖。推进教育、社保、环境、助残等法治惠民工程。建立“法院开放日”制度，实现立案、庭审、执行、听证、文书、审务等全面公开。开通“淮安普法网”，提升公众法律素养。［13］徐州市在全国率先将“12348法律服务热线”赋予矛盾纠纷调解功能，成为融矛盾纠纷接报、分流、指挥、法律咨询和法律援助为一体的平台服务系统，有力推动了矛盾纠纷调解工作的开展，由此入选“全国社会管理创新优秀案例”。

苏北积极探索符合地方特色的社会管理之路，社会管理创新成果得到社会各界的广泛认可。但是，由于苏北经济发展相对滞后，制度变革的物质基础和社会条件尚未充分发育，在经济转轨和社会转型的背景下，社会管理创新面临更为复杂的严峻形势，社会管理要素日趋增多、难度不断增大，加之社会管理创新的理论准备不充分，苏北社会管理创新中依然存在诸多不容忽视的问题。一是社会管理行政化倾向。由政府推动或支持制度变迁是制度创新的捷径，因为政府干预不但可以补救制度创新的不足，而且能够以强制力加快制度变迁的速率，并且降低制度变迁的成本。［15］质言之，社会管理制度创新离不开政府的推动，这一规律在苏北体现得尤为明显。由于经济发展相对落后，经济转轨和社会转型的特定态势使得制度变迁面临更为复杂的问题，不同利益群体的偏好和效用存在更为明显的差异，就此而言，苏北社会管理创新中的政府主导有其工具理性的要求。但是，政府并非社会管理的唯一主体，完善的社会管理体系应该是多元主体的有机组合和良好平衡。由于经济发展是苏北发展的重点领域，一些地方干部对经济发展的热情远大于对社会管理创新的思考，仍然沿袭传统的管理理念，误以为社会管理就是强力控制，只有刚性的行政手段才是推动苏北社会发展的有效途径。在有些地方，社会救助、互助、福利等公共服务几乎靠政府包办，作为自治组织的居委会事实上演变成一种“准政府”性质的组织，政府在社会管理领域的一元化色彩依然突出。二是社会组织发育不成熟。社会管理主体多元化是社会管理有效性的基础条件和发展趋势。完善多元参与的社会管理格局在苏北社会管理创新中有着非常重要的意义，只有充分发挥社会组织的作用，优化社会组织的运行机制和提升社会组织的管理水平，才能实现社会治理主体的良性互动和有效衔接。但实际情况是，政府与社会组织在治理结构中不对等，政府过于强势，社会组织处于边缘地位。究其原因，主要在于作为社会管理主体之一的苏北社会组织尚未发育成熟，相对缺少具备现代服务理念的专业人才，离承担公共服务供给的职责要求还有相当差距。被纳入体制内的一些社会组织则由于受到既有体制的束缚和规制，缺乏相对的独立性，在社会管理和公共服务过程中，只能停留在某种低层次和表面化参与的层面，这不但不利于其自身能力的提高，也严重制约了苏北社会管理创新的进程。三是公众主动参与不够。社会管理归根到底是对人的服务和管理，“社会的管理创新是全社会的共同事业，各级政府要最广泛地动员社会公众的参与。无论是社会的管理创新、社会的治理还是社会的发展都与每个公民息息相关”。中国共产党有着丰富的社会动员成功实践，这种传统至今仍被延续和传承，并内化为当代中国政治运作的基本经验。传统总体性社会中的社会动员机制以政府为主导，大多依靠行政命令的形式予以贯彻，可以在短时期内积聚高度的能量，但这种缺乏沟通的社会动员内蕴着不可克服的固有积弊，而且公众对这种灌输式动员模式的认同度正在不断降低。从苏北社会管理创新的现状来看，有些地方的社会管理虽然在形式上“轰轰烈烈”，但公众主动参与度不够，公众参与积极性没能得到充分体现，制约了社会管理创新的广度与接受度。［18］公众主动参与社会管理意识淡薄、能力不足，使其一定程度上游离于苏北社会管理创新工作之外。

三、创新苏北社会管理的突破口

苏北正处于新型工业化、农业产业化和城市化互动并进、全面振兴的时期，苏北的后发优势进一步凸显，但社会管理创新中存在的矛盾或问题客观上制约了苏北跨越式发展的进程。为此，需要立足苏北社会经济发展的实际情况，寻求推进社会管理创新的突破口。理念和制度变革是苏北社会管理创新的重要突破口。苏北社会管理创新是一项复杂的系统工程，必须考虑特定时空条件下系统要素的协同共进，但是，选择某些环节作为改革的突破口无疑具有方法论上的必要性。就目前苏北社会管理的实际来看，推进社会管理创新的突破口无疑是理念和制度的变革，因为理念是创新的先导，而制度则是创新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相辅相成、相互依托，共同推进苏北社会管理创新的进程。

（一）社会管理理念创新。作为社会管理制度所内蕴的价值判断或目标追求，社会管理理念是社会管理创新的行动基础。落后的管理理念掣肘了社会管理的创新，推进苏北社会管理创新必须优化社会管理理念。一是以人为本的理念。强调集体意识、忽视个体需求和主观人格的现象，长期以来在中国传统文化中占据了主导地位，这种文化氛围也渗透到社会管理活动中。虽然经过市场经济的洗礼，对人性的理解较之以往发生了很大的变化，但在社会管理中忽视个体需求的情况依然存在。人本理念缺失已成为社会管理创新的羁绊，必须宣扬和导入以人为本的核心理念，推进苏北社会管理理念的现代化。以人为本强调真正理解人的价值与需求，理解社会的发展不仅是GDP的增长，而且是实现对人终极价值的关怀。既然社会管理的终极目标是最大限度地保障公众的基本社会权益，那么，在社会管理中就必须尊重公众的主体性，并将公众基本的生存权、发展权、就业权、社会福利权置于社会管理的核心，从公众的实际需求和现实需要出发，向公众提供优质的社会服务。

总之，秉承以人为本的理念，要求我们把公众作为根本和核心，做到尊重、关爱和依靠公众，这是实现创新苏北社会管理的根本前提。二是多元共治的理念。作为全新的政治理念，治理（Governance）是指国家政府联合市场、社会等多元力量主体，对社会公共事务进行合作管理。较之传统意义上的“管理”（Manage－ment），“治理”强调伙伴关系，突出多元主体，注重民主参与和互动式的管理。后发展地区强力政府的存在有其合理性的需求，因为只有通过政府的强力推动，才能在较短时间内集中有限的资源，迅速启动并完成跨越式发展。换言之，由于苏北社会经济发展相对落后，政府在社会管理中应发挥着重要的作用，但政府绝不是社会管理的唯一主体。不能将社会管理片面地理解为“管理社会”，它不仅包括政府对社会的管理，还包括社会的自我管理。［20］社会管理创新的核心在于公共权力向社会的回归，需要明确伙伴关系的角色定位，通过重新界定政府、市场和社会的职责权限，构筑合作共治的互动机制，实施对公共事务的有效管理。为此，在苏北社会管理创新过程中，需要通过转变政府职能，理顺政府、市场与社会之间的关系，为社会力量的成长创造充足的空间，培育社会组织参与管理的能力，建立多方共赢的市场主体和协作机制，构筑多元主体共同参与的社会管理新模式。三是柔性管理的理念。在传统一元化管理体制下，国家对社会的管理实际是一种管控模式，即通过强制手段对社会进行单向度的线性管理，刚性有余而柔性不足。之所以强调柔性管理理念，是因为政府治理环境较之以往发生了巨大变化，柔性管理的导入可以有效提升政府治理的环境适应度，并增加其抵御外部风险的能力。全球化使得政府治理环境的不确定性进一步加大，互联网的勃兴则对政府既有的行动方式、制度规范和价值理念等都带来了极大震荡，不可预测的突变随时可能发生，并由此引发混乱和危机，而传统的刚性管理模式因其内在弊端而屡遭诟病，导入柔性管理理念迫在眉睫。在苏北社会管理中引入柔性管理理念，需要改变以往过多的刚性管理方式，在了解公众诉求的基础上，通过协调、引导、教育、帮扶、调控等非强制性手段，增强社会凝聚力与向心力，以达到调节社会矛盾、促进公平正义的目标。当然，在苏北经济发展和社会转型的特定背景下，强化政府社会管理的整合性功能有其阶段性的合理价值，这就要求在苏北社会管理创新中必须立足柔性管理和刚性管理的有机互补，实现刚柔并济的有效平衡。

（二）社会管理制度创新。制度理性是推进苏北社会管理创新的必然要求和根本保证。制度“通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系”。任何社会经济活动都是在由现实制度所赋予的约束性条件中展开的，苏北社会管理创新也不出其右。理念更新固然重要，但如果不能将社会管理活动纳入到规范化的制度框架内，苏北社会管理创新就不可能出现质的提升，只有优化苏北社会管理创新的制度环境，才能使这种创新不受或少受消极因素的干扰。作为一种相对稳定的规范体系，社会管理制度一旦生成，就具有稳定性，如果朝令夕改，变更过于频繁，必然造成社会的混乱。事实上，“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整”。在沿特定时空条件展开的过程中，原有的社会管理制度会因环境变化而失去既有的功能，并丧失了存在的理由，因此，“为对新的条件做出反应，社会成员就会尽力修正制度安排（或者是惯例或者是所有权），以至于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致”［24］。质言之，对处于结构调整和社会转型时期的苏北而言，当制度环境发生变化而导致制度失衡时，推动社会管理制度变迁就成为制度主体的必然诉求。苏北社会管理制度变迁，实质上是一种效率更高的制度对原有制度的替代过程。一般认为，制度变迁可分为创设性制度变迁和移植性制度变迁两种方式，前者是变迁主体自我设计和自我构建的过程，后者则是通过借鉴并引进他方创设和运作并具有一定效率的制度的过程。由此，苏北社会管理创新中的制度变迁也有两个主要路径，一是通过自我设计完善现有的制度规范，另一是借鉴和吸收其他地区先进的制度安排。完善苏北现有的社会管理制度规范。苏北现有的社会管理制度是在长期实践中有效运行的系列规范，在苏北社会经济运行中发挥了重要作用，但随着经济结构的调整以及社会转型的推进，某些制度规范不可避免地出现了碎片化和低效化的问题，可持续性及动力机制不足的矛盾渐趋突出。为此，需要梳理苏北社会管理实践，对现有社会管理决策参与制度、组织保障制度、人员调配制度、动态协调制度、监督问责制度［25］等社会管理制度结构中的若干要素及内在关联性，从理论层面进行利弊诊断和科学提炼。通过对苏北现有社会管理制度的分析、研究和整合，摒弃陈旧过时的社会管理制度，探索社会管理主体之间良性互动的体制、机制和途径，形成可操作性的制度设计方案，提供有效的社会管理制度供给。借鉴和吸收先进地区的有益经验是推进苏北社会管理制度变迁的另一路径。虽然制度运行有其特定的约束性条件，但这并不排斥制度的可移植性。社会管理制度移植是一种合法的“搭便车”行为，因为作为“公共物品”的制度具有溢出效应，不会出现知识产权的问题。借鉴或模仿先进地区较为完善的社会管理制度，除了时间和经验层面的优势外，还可以降低制度变迁的成本与风险，“具有初始成本较小（可尽可能地缩减摸索、设计、研究、创制等初始成本）及摩擦成本较小等特点”［26］。

当今社会，不同区域之间相互借鉴、吸收彼此制度优势的现象日益显著。然而，制度移植也是有风险的，因为移植的制度毕竟是外生的，在其与受体环境“磨合”的过程中，如果不能消除受体环境中的障碍性因素，移植而来的制度就无法被有效实践，充其量只能停留在法律文本上，无法成为“活的”制度。换言之，苏北社会管理制度移植的目的在于通过先进制度的导入实现帕累托优化，提升苏北社会管理制度的功效，然而，如果移植的社会管理制度与苏北的内生制度环境不相吻合，那么制度移植的功效就会因制度摩擦而大打折扣，甚至可能出现“南橘北枳”式的移植效应。为此，需要在保持秩序和稳定的前提下，根据苏北自身的特殊性和复杂性，梳理苏北社会管理制度移植的诸多约束性要素，为制度移植提供充分的生长空间，避免社会管理制度移植的不确定性可能催生的社会风险，从而提升社会管理制度创新的成效，实现对苏北社会管理的有效支撑。

作者：刘晓苏单位：淮阴师范学院政治与公共管理学院