双轨政治理论看社会管理论文范文

本站小编为你精心准备了双轨政治理论看社会管理论文参考范文，愿这些范文能点燃您思维的火花，激发您的写作灵感。欢迎深入阅读并收藏。

一、双轨政治与社会管理

费老的论述在一定程度上证实了我国存在地方自治的政治传统，董建辉教授也认为从秦汉至明清，封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。这种自治就是政治双轨中的自下而上的政治轨道。由于费老对于传统双轨政治的论述比较“美好”，因而引起了一些学者的误解，为此费老写出了“再论双轨政治”一文，认为这一传统双轨政治有其存在的时代性与客观性，在当代的体现就是民主和宪法。中国传统双轨政治尽管离不开其专制的本性，但是也“误打误撞”具有了现代民主社会政治体制的影子与形式。在当代，构建民主社会的“双轨政治”，就要用宪法和民主来限制政府的权力和体现人民的意志。费老在论述双轨政治时特别强调自下而上的政治轨道———地方自治的重要性。中国古代地方自治的形成有其特殊性，一方面古代中国地域广大，交通不便，专制皇权“心有余而力不足”，难以涉及只能交由地方负责，另一方面中国传统皇权奉行无为主义。当前我国社会管理出现困境的主要表现就在于政府管的范围太大、事情太多，因而出现管理疲惫、低效率等管理不善的现象，这与费老六十年前论述的行政低效率有着惊人的相似。尽管已过去了六十年，我国社会也发生了翻天覆地的变化，但参照费老的论述，我们依然可以发现对现代依然有价值的论述。费老认为当时政府的行政管理与政治体制冲击了我国传统的双轨政治格局，割裂了地方自治单位的完整性，造成基层民众与地方政府的对立，从而阻碍了民意的反映，造成政府政令推行的艰难，出现了行政低效率的现象。诚然，当前我国社会管理的困境并非全然是上述连锁原因，但是两者在制度设计的缺陷上却有着共同的缘由，而更进一步来讲，这种制度缺陷更多则是体现了对传统政治文化的忽视与误解，对民主政治的认识与实践没有结合中国国情的缘故。

(一)建筑在基层自治基础上的共同文化与社会管理

费老在“基层行政的僵化”一文中提到，中国自古就有地方自治的传统，政府的行政机构设置最多到知县这一级，地方有着相对独立的自治权。在一定程度上地方自治团体被地方民众赋予权力，因为其负责事务主要是因着公共的需要，同时担任地方自治团体领袖的人都是当地德高望重的知名人士，因而这一团体的办事效率相对较高，因着熟人社会的背景，这一团体在解决地方事务方面同样很有效果。由于时代的变迁，超过地方性事务的公务日益增多，同时为了构建民主政体，当时的政府企图通过推行保甲制度，以此作为基层的自治单位，从而建筑起一条公开的自下而上的轨道。费老认为这一制度设计初衷固然很好，但是却忽略了一点，“政治是生活的一部分，政治单位必须根据生活单位”。费老认为无论是地方团体自治还是保甲制都是为了解决地方事务、服务民众生活的需要，但是保甲制以一律化的数目为原则则打破了原有的生活格局，实则不利于民众的生活。这一点对当前的社会管理有着一定的借鉴性。有着共同文化或者较高认同度、归属感基础的生活共同体，方能真正实现社会管理的善治。比照当下，我国各地蓬勃发展的社区建设，也是追求整齐划一的设置，却忽略了原有的居住区的地域范围与居住文化，强行将不同的生活单位进行拆分合并，组建新的居住单位。以苏州为代表的苏南各城市在推进现代化建设的过程中，实行农民向新型社区集中居住的策略。但是农民的集中居住并不是按照原有的村落为依据来划分小区，而是按照社区的规划、容量以及动迁时间的先后顺序来安排农民的入住，因而一个小区里居住的可能是来自不同村镇甚至是不同区县的动迁农民，这就打破了农民原有的生活单位、熟人网络，造成了居住区人际交往与社区文化的疏离与缺失，难以在短时期内培养动迁农民对于居住区的认同与归属。当前苏南乃至全国其他地区的动迁农民集中居住区都面临着类似的问题与矛盾，对社会管理与社会稳定造成了一定的负担与压力。无论是六十年前的保甲制还是当代苏南各地一刀切的集中居住模式都犯了忽略民意、忽视生活文化的错误。这种强归属感、认同感的共同文化的形成在费老那个时代是源于熟人社会在职业、地域、亲属联系等方面的相似性、相邻性与紧密性，在现代这样一个高节奏、多元化的社会，要培养类似缘起的共同文化显然是不现实的。但两者有着一个可以互通的根源———那就是利益相关性。将一定地域内涉及民众利益的公共事务的决定权交由民众自我决定(也就是地方自治)，这样便能调动民众参与地方公共事务的积极性，建立地域内民众间休戚与共的亲密关系，构建区域内的共同生活文化。因此从这个角度来讲，做到维系地方稳定、实现良好的社会管理，关键就是:践行基层自治，由民众自我管理自我决定地方公共事宜，真正做到独立自主，培养具有地方特色的共同文化。

(二)基层自治的民主性与社会管理的高效性

在这里，我们不讨论时代的变化以及传统的地方自治与现代地方自治的区别。需要廓清的是究竟为什么必须得地方自治?难道仅仅是因为政府无力干涉吗?事实并非如此。建国以后很长一段时间，我国政府是世界上管得最多最全的政府，这种政府统包一切的局面直到改革开放以后才逐渐被打破。所以说，当代我国政府的行政指令直达居民家里是有史可寻的。费老在文章中提到民国时期因着国家建设的需要及民主政体的建设，确实需要一个强有力的政府来发挥更多的政府职能，而且交通的发展、技术的进步使得政府是可以逐步实现政令深入居民家中的(比如保甲制的“成功”推行)，但是费老却认为即使有这种可能性，在实施时却要谨慎和进行更深的思考与研究。费老在文中的结论是比较“规矩”的，但笔者以为费老所要表达的其实就是对这种政府行政指令过多干预民众生活的不认同。这在现代中国尤其如此，政府对地方公共事务的过多干预并没有实现预期效果，反而“越帮越忙”，“吃力不讨好”。为什么需要地方自治呢?费老对此所做的解释主要侧重于民主政治的需要这一角度。费老在论及我国传统的双轨政治时，就对自下而上的政治轨道浓墨重彩，尽管费老论述这一制度的背景是专制制度的维系，但是笔者以为对于现代社会也是不无借鉴的。费老认为中国以往的专制政治有着两条防线，来防止暴君的出现，其中一条就是政治哲学里的无为主义，以软禁权力使其不出乱子，费老认为这种制度所要起的作用类似于西洋的宪法，但西方的宪法则是通过加强对权力的控制来使其逐渐向民意负责;另一条防线就是自下而上的政治轨道，这是民意的反映，在古代中国的体现就是中央派遣的官员到知县为止，县以下的事务则由地方自行负责。费老称这种政治双轨为中央集权的专制体制和地方自治的民主体制。接着，费老就这一自下而上的地方自治的运行进行了详细的描述，通过这些描述可以发现地方自治的独立性与对政府政令的巨大影响。尽管这一地方自治是靠着社会关系而存续的，稳定性弱，但终归是起到了维系地方管理与安定的作用。因为有着这一直通中央的制度的存在，民意得到反映，政府涉及公共事务政令的最后推行经过了地方民众的检验，如此上通下达的政治形态保障了政府与地方民众的相安无事，最终实现了社会的善治。比照当代社会，基层自治除了是保障民意的上达以外，在现代社会更是民众民主权力的体现。所以，地方自治的根本目的就是为了保障民众的民主权利，保障民众与政府协商及反映意见的权利，从而避免政府决策的失误与权力的滥用。首先，费老在文章一开始就特别强调了自下而上轨道的重要性，费老提到:“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。这在现代民主政治中看得很清楚，其实即使是在所谓专制政治的实际运行中也是如此的。如果这双轨中有一道淤塞了，就会发生桀纣之类的暴君。专制政治容易发生桀纣，那是因为自下而上的轨道是容易淤塞的缘故。”［在这里，无论是专制社会还是民主社会，费老都强调了这一制度的巨大作用，并将之提到了政治存续的重要地步。我们社会主义国家尤其应该重视构建自下而上的政治轨道。马克思主义认为，无产阶级专政应该是中央集权和基层自治相结合的政治结构。列宁也指出:“民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地是以必须实行自治制为前提的。”这一传统的政治轨道投射到今天就是民主，传统的“民主”是不稳定的消极的民主，而我们当代所要构筑的民主则是积极的民主。如费老所说:宪法是限制政府权力的契约，订立契约的是政府和人民，民主则是表达人民意见的方法和代表民意的机构，要通过宪法和民主来防止权力的滥用。其次，历史的经验表明，基层自治也是高效解决地方事务、服务民众、分担政府管理压力、提高政府决策科学性的最佳路径。前面提到共同文化对于区域管理的重要性，同时也证实了这样一个定论:政府的能力是有限的，行政管理有着滞后性、盲目性与缺能性。人类社会历史也表明，由于社会对国家的决定作用，致使任何时代的国家统治者，也不能完全做到独占所有的公共管理与公共服务职能，客观上总会有或多或少的公共管理与公共服务职能由国家以外的社会组织或私人分担。欧洲从中世纪开始形成的、在以后不断发展的城市行会组织和行会制度，中国从唐宋时代开始、到清代在城镇盛行的行会组织及制度，都在政府的授权或默认下承担着一定的公共管理与公共服务职能。如上文提到的保甲制的推行，制度设计者没有征求地方民意和考察地方实际就盲目推行这一政令，破坏了运行较为良好的地方自治，严重妨碍了地方公共事务的解决，结果反而影响了地方民众的正常生活。欧美发达国家成熟的社会管理历史表明，“最少管事的政府是最好的政府”，政府应当扮演“守夜人”的角色……尽管我国的文化传统与基本国情决定着我国当前的发展需要一个强有力的政府，但是涉及具体的地方公共事务时再强大的政府也不一定能够尽到责任。具有地方性、复杂性、利益多元性与繁复性等特点的地方公共事务不是政府的一纸行政命令能够处理与解决的。既然政府无法解决，那就只能交由地方民众自行解决。减少政府职能回归政府本色，构建“小政府、大社会”也是我国近些年来一直倡导的发展策略。但是政府对于地方民众是否能自行解决地方公共事务一直存在着疑惑与怀疑。实际上在解放前，在中国的城市和乡村就存在着不同的独立或半独立于国家权力的社会组织，其中尤以农村的自治组织最为丰富和典型，最主要的构成形式是以宗族、村落等为基源形成的自发性自治组织。城市里的社会组织则主要包括手工业和商业行会、同乡会等。同时，无论是城市还是乡村，都存在着不同类型的信仰组织。上述社会组织在整个国家及社会的治理中均担负着各自独特的功能，占据着一定的治理地位。费老的论述同样也证明了中国一直有着很好的地方自治传统，地方民众是能够很好解决地方的公共事务的。再次，发展基层组织的自治活动，是使中央的各项重要决策，能够因地制宜地贯彻实施，避免大的失误的重要保证。我国幅员辽阔，人口众多，自然条件复杂，经济文化发展很不平衡，这种千差万别的情况决定了各个地方基层的经济、政治、文化组织在传统习惯、活动方式以至思想文化素养等各方面都有着自己不同的特点。所以，过分的集权不是出现一刀切的偏差，就会造成决策上的失误。只有赋予地方和基层组织以更多的自治权力，才能使它们及时准确地掌握有关自身和周围环境方面的信息，增强应变能力，因地制宜地贯彻中央统一的路线和政策，把决策建立在全国共同规律和地方特殊规律统一认识的基础上。再从我国社区建设实践来看，社区自治组织在承接政府公共职能社会化方面扮演重要角色，在促进政府职能转变、参与社会管理、服务经济发展、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。第一，有利于承接政府转移的职能。我国为实现以“小政府、大社会”为目标的政府转型，在精简政府机构，提高行政效率的同时，大力培育和发展社区自治组织，将原来由政府承担的一些公共服务剥离给社区自治组织去承担，社区自治组织的发展促进政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变与创新。第二，有利于反映不同群体的利益诉求。改革开放使我国社会的组织结构发生了巨大的变化，形成了与传统单位制体系不同的多元化利益主体。社区自治组织逐渐成为社区不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，“上传下达”，发挥政府与市场不可替代的、独特的优势和作用。第三，有利于推进社会公益事业发展。社区自治组织扎根在社会基层，以为社会公益事业服务为主要宗旨，以公益性、服务性、非营利性为基本特征，和社区居民群众联系密切，在消除贫困、尊老扶幼、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作，满足了社会成员多样性和多层次的需求，推进了社会公益事业的发展。社会管理是一个庞大的事业体系，社会自治功能的增强对实现创新社会管理至关重要。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，是现代社会管理体制的两大组成部分之一。培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。因此，社会管理需要民众的参与，更需要民众自发组织起来的社会组织的介入。为了保障民众权利和更好地解决地方事务服务民众，就需要动员民众实行自治，建立真正的基层自治组织，推动其他社会组织的发育，构建完善的地方自治体系，以社会的力量来解决社会的问题，实现民众的自我管理与服务。

(三)以社区居委会为代表的基层自治组织的发展

当前基层组织自治的主要代表机构就是社区居委会，但当前这一机构的行政色彩过浓，类似于民国时期的保甲制，不具备独立性，不利于民意的反映。从民主政治的角度来说，政府与自治组织应该是两个平行的治理主体，两者的关系在法律权利义务规定的前提下是平等的。必须进一步理顺基层政府与社区自治组织的关系:明确基层政府与社区自治组织之间的指导与协助关系，减少社区自治组织对政府的过多依赖，夯实城市基层政府与社区自治组织良性互动的基础。同时政府应以上升到稳定国本的重要程度来认识建设真正代表社区居民的独立的社区居委会的重要性。倡导社区居民自治，对于居民来说，运用群体的资源、力量、智慧来解决社区内与自己生活工作等有关的事宜，同时以独立的主体、团结的群体来与政府打交道，维护社区居民的权益，实现居民的自我管理自我教育自我服务。对于政府来说，将地方的公共事务交由居民自己解决，可避免政府管不过来又管不好的尴尬，同时自治组织的发展也为民情民意的倡导提供了通道，作为一种社会稳定的安全阀机制，有利于社会不满情绪的宣泄，实现社会稳定;再者，由社会组织来解决社区服务与管理问题，在资金、人力等资源方面有保障，同时也做到了较广的覆盖性，减轻了政府的压力与负担，有利于社会的和谐。在当代中国，发展公民社会，必须同时发挥基层党组织的引导作用。社区党组织领导本地区工作，支持和保证群众自治组织行使权利。党组织在政治上所拥有的政治资源以及所形成的强大的社区动员力，有利于社区自治组织的建设和发展，提高社区自治组织的相对独立性，改善城市基层政府与社区自治组织良性互动的制度环境。强调党组织的领导作用，并不是说党组织对社区的任务都进行直接的领导和管理，否则与社区建设的目标和原则相违背。党组织主要在思想、组织、工作等方面给予社会组织以指导与帮助，彼此之间不是领导与被领导的关系，社区自治组织依然可以保证其自主性与独立性，这是具有中国特色的公民社会。

二、结论

费老对于双轨政治的论述已过去了六十多年，我国的政治制度、社会文化环境、基本国情等也都发生了巨大的变化，但问题的实质与形式却发人深思。笔者以为解决当前我国社会管理困境的一大重要原则就是:政府需要提升对于以基层自治组织为代表的社会组织的重要性的认识，将推动社会组织的建设作为构建民意上通下达的民主社会的重中之重。国家应尽早确定合理政策，采取积极措施，对其引导、扶持、鼓励、规范和监督。既不能将其作为异己力量设法限制，也不能放任其盲目发展、自生自灭。同时，要结合我国当前国情，发挥各级党组织、广大党员在构建公民社会中的重要作用，建立与各类社会组织的良好协作关系，加强思想上、组织上、工作上与社会组织的沟通与互动，以党组织的建设与发展来引领各类社会组织的发展，提升我国整体的组织化水平，向高级别的有中国特色的公民社会过渡，构建和谐文明的现代民主社会。

作者：伊刚单位：苏州大学社会学院