财政观念下的社会网络养老体系剖析范文

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老年人养老社会网络支持系统

根据老年人生活能力和经济能力的内部差异性和关系的强弱，老人养老可以分为四种类型，如图1所示。纵轴表示老年人的经济能力，底部表示维持生存的衣食住基本物质保障，越向顶部表示经济能力越强。横轴表示老年人的生活能力，越向右侧越表示生活能够自理，独立自主能力强。坐标原点为维持基本生活需要的生活能力和经济能力。具体分析如下。

(1)自我保障型。第一象限中老人一般属于低龄老人，年龄介于60岁到70岁间，身体健康，具有劳动能力和自我照顾能力，通过劳动、养老金或以前的储蓄，可以满足基本的生活需求，不需要依赖子女、亲属或政府等组织提供支持。但这类老人有更高层次的物质和精神追求，如旅游、理财、疗养、健身、文娱等，通过养老产业经济的发展、市场化运作获取。像老年大学、老年健身中心、老年人旅游团、老年职业中介就是根据这类老人的需求发展起来的，为这类老人提供“老有所学、老有所乐、老有所为”性的服务。

(2)社会照顾型。第二象限中老人的身体健康状况较差，生活能力弱，需要儿女、亲属或他人的照料，但有稳定的经济来源，能够保障基本的生活需求。许多文献资料显示，老年人往往将家人作为首选照料者和依靠者，因为由家庭成员提供生活照料会使老人有成就感和自我实现感、生活满足感，改善家庭成员互动关系，增强亲情感等。但是单纯依赖家庭成员的照顾也有显著的缺陷。如家庭不能提供专业化的护理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料风险，也降低家庭成员的生活质量。另外，从未来人口发展趋势看，很大部分老年人的子女数量会锐减，这些都将导致家庭支持的削弱。因此，社会服务和市场服务能予以有力的补充。如雇佣保姆、钟点工、专职护工或通过社区托老所、社区老年食堂、社区日间照料等满足这类老人们的需求。

(3)社会救助型。第三象限中老人不仅身体状况差，生活能力弱，经济上也无法得到保障，是政府和社会救助的对象，如遭家庭遗弃而流浪的老年人、因各种原因得不到照顾的老年人、鳏寡孤独的老年人、留守及空巢老人等。以辽宁省为例，初步估计目前城乡高龄、失能和无社会保障老年人，以及贫困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上，对这部分老人政府建立了高龄津贴制度、最低生活保障制度以及以供养农村“五保”老人为重点的农村养老服务体系等来保障他们的基本生存。但是，这些老人也需要精神抚慰，以及更高质量的生活追求，单靠政府的救助只能解决衣食住的问题，社会的援助和帮扶也是必不可少的，如志愿者、义工、慈善组织等的爱心服务和关怀。

(4)社会支持型。第四象限中老人属于身体健康状况良好，有自理能力，只是经济上比较贫穷，没有稳定的养老金，需要家人、政府等在经济方面给予支持或通过出卖劳动获得收入。这部分老人首先会要求儿女或亲人提供赡养费，这是受中国传统的“孝道”思想所影响;其次我国政府“惠老”政策中也将所有老人依据年龄、类别、城乡等划分为不同的等级，给予相应的经济补贴，但数额较低。此外，也有一部分老人通过自己的劳动所得换取生活费用。应当指出的是，受经济能力较弱的影响，这类老人生活质量普遍较低，身体不但得不到保健还会出现透支的情况，处于亚健康状态，间接影响生活能力，成为社会救助型老人的潜在群体。

影响老年人养老社会网络支持系统建设的财政问题

在上述四类养老社会网络支持系统中，政府是老年人赖以生存的最大经济基础，在老年人的养老保障中发挥着主导作用。但是由于我国经济发展水平还比较低，政府在财政政策上存在财力不足与效率低下等问题，导致这个养老社会网络支持系统面临很大的挑战。具体表现在:

(1)养老保障不足，老人经济能力在削弱。我国虽然在城镇已经建立了基本养老保险制度，但由于养老保险金在“”后没有按规定预留，中断了养老保险金的提取和积累，养老保险的隐含负债的补偿问题并没有得到解决，致使社保基金不足，个人账户空账运行，给养老保险造成很大困难。而且占人口多数的农村居民得到的保障更低。据调查，城镇贫困老人中，存在着一部分老人因养老金水平过低致贫。同时，有些地区低保资金不落实，救助措施不配套，贫困老人基本生活需求得不到保障。农村老人状况更差，占全国老年人2/3以上的农村地区，养老保险的覆盖率只有24%。另外，随着独生子女家庭增多、家庭小型化和市场经济的发展，传统家庭养老已面临挑战，代与代之间的孝道、赡养、照料老人的观念日益淡化，家庭对老人提供最基本生活保障的传统不断削弱，获得子女经济支持的老人比例下降，据老龄科研中心调查，城市老人经济支持率为30%，农村为60%左右。

(2)医疗保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌体受损率和发病率要比青壮年高出3～4倍，住院率高2倍。据劳动和社会保障部的统计，2010年底城镇参加医疗保险的离退休人员为6299万人，占全部城镇老人的61%，已参加保险的人员中，需要个人负担的占30%～50%，因医疗费过高，许多老人有病不敢看，间接导致身体健康恶化，生活能力削弱。农村老年人由于医疗资源分配不合理，缺乏基本的养老和医疗保障，缺医少药、看不起病的现象更普遍。全国老龄办的《全国城乡失能老年人状况研究》报告显示，2010年末，我国城乡共有部分失能和完全失能的老年人约3300万人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080万人。

(3)社会机构与市场养老主体发育不良，支持作用不到位。首先，社会养老机构总量不足，供不应求。目前我国各类养老服务机构39546个，总床位266．2万张，平均每千名老人拥有床位数16．9张，与发达国家平均每千名老人拥有床位数50～70张、发展中国家20～30张相比，养老服务机构有效数量不足，养老床位“缺口很大”，导致老年人机构养老难的问题。其次，缺乏竞争，政府对民办养老机构的支持力度和优惠政策不够，资源主要集中在公办养老机构中，形成垄断，养老市场发育不良。再次，经营老年用品的企业数量少、规模小，老人需求的老年产品在市场中选择面窄，很难满足老人的特殊需求。

财政政策支持下老年人养老社会网络支持系统建设

财政政策存在的问题影响和削弱了老年人的生活能力和经济能力，在人口老龄化的现实状况下，导致养老保障困难重重。因此，从财政政策支持视角建设老年人养老社会网络支持系统，将有利于老龄事业的健康发展。

(1)补充和完善市场体系的不足。政府通过财政政策从宏观上引导市场向老年人服务和产品倾斜，同时在微观上重视给养老产业的经营者以援助，如政策优惠、减免营业税、免费培训护理人员、向企业购买服务等。激励民间资本进驻老年市场，将养老服务内容逐步扩展到住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等多种项目，入户服务逐步覆盖家政、生活照料、送餐、陪护、陪聊等方面，通过市场化和社会组织的参与，尽最大可能满足不同类型老人的多层次需求。如上海、天津、济南等地通过设立覆盖全社区的服务求助系统，把各经营服务网点联结起来，在财政支持、交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营，以点带线，连线成面，从而实现规模经营、投入产出收益的良性循环，值得推广和借鉴。

(2)建立健全的养老和医疗保障体系。虽然财政投入的养老保障资金逐年递增，但主要用于民政救助的对象，如城镇“三无”老人、农村“五保”老人、特困家庭、受灾户等特殊人员，而生活困难的空巢、留守老人很少能够得到政府扶助或领取低保金。因此，首先应完善最低生活保障制度，逐步扩大社会保障范围，将生活困难的老人也纳入低保，使他们的晚年生活得到基本保障。其次建立农村养老保险，财政给予资金支持，让农村老人也能老有所养。如果财力不足，也可先将70岁以上的老人纳入养老保险体系中，由政府按月给予一定的生活补助，以解决中高龄老人的养老问题。再次，城镇的全民医保和农村的新农合能够解决老人的一部分医疗费用，但相对于老人的经济能力而言，补偿的水平还是很低，与老人的医疗需求相比还有很大的差距，因此，应不断提高筹资水平，使其随着财政收入的增长而提高，不断扩大医疗保障的覆盖范围。对经济困难的“边缘老人”要纳入医疗救助范围，减轻老年人的疾病负担。第四，财政还应加大对医疗卫生服务网络建设的投入，从医疗器械、健身设施到卫生人员的配给和教育培训等，不断改善医疗条件和服务水平。

(3)政策鼓励社会力量参与养老支持系统。通过财政奖励、资助等形式，鼓励社会组织如慈善机构、老年人活动团体、社会志愿者团体、医疗机构、社区及新闻媒体等，为养老事业提供资金、知识、医疗保健、个性化服务和舆论支持等，帮助生活能力差或经济能力不强的老年人创造独立、自信的生活。此外，企业可通过发展养老产业，把社会资源吸收到养老产业上来。如开办养老机构，弥补公立养老机构床位短缺、服务单一等不足;开办生活服务公司，为生活不能自理的老人提供送货上门服务，消除他们出门购物的困难和风险;开办老人综合服务中心，通过专业护理服务、老人日托和再就业服务等形式，满足老年人生活照顾、精神慰藉的需要。另外，老年旅游业、文娱产品和场所也是亟待开发的领域。通过财政政策调节，既可增强产业竞争力，刺激经济增长，提高财政收入，使更多的财力用于养老事业，又能使政府、社会组织、市场等支持主体在彼此协作中产生集聚效应，破除我国目前面临的养老难题。

(4)政策倾向以“社区居家养老”为主的养老服务体系。从经济逻辑上看，“社区居家养老”是一种最经济的公共消费，一种善用社会有限资源、降低养老成本、弥补财力不足的有效策略。同时，“居家养老”也最符合老人的养老意愿，在老人不离开自己家里和熟悉的社区的情况下，为老人提供各种服务。

此外，社区也能最先了解老人的生活能力和经济能力状况，及时获取老人的生活需求，这为向老人有效提供产品和服务提供了最有力的保障。因此，财政投入应倾向于社区居家养老建设，在社区建立老年服务中心、照顾中心和家政服务中心，通过上门和日托等服务形式，为居家且需要帮助的老人提供日常生活方面的护理服务、生活照顾等。同时政策引导或激励社区组织开办银色产业，如设立托老所、老人食堂等，为老人提供优质、低价和专业服务。在医疗保健服务方面，依托卫生服务站为老人提供集医疗、康复、护理和健康教育于一体的便捷就近的基本医疗卫生服务，完善上门医疗服务功能，在社区内形成一个老年疾病预防、医疗和康复的三重功能医疗网络，实现健康老龄化。

作者：赵东霞赵维良王金羽单位：辽宁师范大学管理学院