审判管理与人事管理下司法行政化研究范文

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摘要：

司法行政化与司法地方化为阻挠依法独立公正行使审判权的两大痼疾。司法行政化是指以行政的方式操作司法。司法异于行政，在价值与权力结构之间存在着重大差异。以行政方式操作司法会挤压司法资源，违背司法规律，损害司法权威，压缩司法空间。文章拟以审判管理与人事管理为切入点，深描行政渗透司法并挤占司法资源；其次，从司法行政化特有的权力结构根源以及历史根源分析司法行政化的产生及发展；最后为顺应司法改革的大潮流，司法去行政化可采取诸如分类管理、加强司法人员的保护机制以及优化审判管理制度等措施。

关键词：

司法行政化、权力结构、审判管理、人事管理

司法行政化，即以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容，形成以行政方式操作的司法[1]。司法行政化和司法地方化为长期阻挠依法独立公正行使审判权的两大痼疾。近年来，决策层通过各类文件显示出坚决遏制司法行政化的决心，其中以党的十八大、十八届三中全会以及十八届四中全会作出的决定为甚。党的十八大作出了进一步深化司法体制改革的重要战略部署，为司法去行政化奠定基本步调。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式提出“优化司法体制，改革司法机关人财物管理体制、探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，为改革司法行政化设置了基本路线。随后，最高人民法院即《全面深化人民法院改革的意见———人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》对改革的总体思路、基本原则以及主要任务作了进一步阐明，其中涉及司法行政化的相关条文为：推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，推动法院人员分类管理制度改革，完善司法行政人员管理制度，建立法官员额制度、改革法官选任制度，完善法官业绩评价体系等。以上文件的出台为司法去行政化提供了政策支持与制度支撑，是司法行政化改革的绝佳良机。然而另一方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。目前，根据上海的试点方案：在人的管理上，组建由市高级法院、市检察院以及法学法律专家等构成的遴选、惩戒委员会负责检察官、法官的遴选工作；在对法官、检察官管理制度改革上形成“统一提名、分级任免”；在财务管理上，建立经费统一管理机制，纳入市级财政统一管理[2]。笔者在此较为担心：鉴于省级统管单位与基层法院在地域、权力层级、专业对口上皆有较大差距，对基层法院的情况了解较少。省级统管单位不可避免地需要借助高院的力量进行统管，事实上上海试点方案也确实将市法院纳入了统管主体。如此一来，司法地方化确实得到一定程度上的抑制，但司法行政化却在一定程度上得以加剧。故在此复杂的司法改革大环境下，有必要重新梳理司法行政化的内涵及表现，探析司法行政化背后体制根源、历史缘由，为司法去行政化提出合理的改革进路。

一、司法行政化的内涵及表现

探索司法行政化的内涵首先得明确司法与行政的根本差异。尽管司法与行政分享着众多的共同之处，如两者都在个案的基础上施行一般规则，在很大程度上会依赖既有的规则、案卷以及辩护意见[3]30等，然而司法与行政却有本质性的差异。首先在价值基础，司法是维护社会正义的最后一道防线，其首要价值是公平正义；相较于司法，行政尽管也强调公平正义的价值观，但效率才是其首要价值。其次，价值的优位决定了权力结构差异。司法为了实现公平正义，要求法官能够独立行使审判权，不得受个人、团体及有关组织的不法干扰。在独立行使审判权的过程中，强调的是法官的单层权力，法官之间的权力结构是平行协作式的。不同于司法，行政以效率为优先价值则要求行政人员以及行政机构之间在权利结构上形成内部的上下级关系，也就是科层型权力组织结构，下级机关或下级行政官员必须严格执行上级机关或上级官员的行政命令。司法行政化就是指以行政的价值、权力结构模式来进行案件审理与审判管理工作。案件审理与审判管理工作以效率优先于公平为价值取向，科层型权力组织结构挤压司法的平权结。司法行政化在诸多领域均有所体现，如司法目的和价值的行政化、案件审判活动的行政化、上下级法院关系的行政化[1]等。司法目的和价值在短期内无法得到较大转变，而法院的人事管理与审判管理长期以来为司法行政化的重灾区，若对人事管理和审判管理仍不加以改革，势必会影响社会主义法治国家的建设、损害司法公信力。好在近年来司法改革的诸多文件均已将审判管理与人事管理纳入改革之中。在此大环境下，本文拟以审判管理、人事管理为切入点，深描司法行政化的图景。

（一）审判管理

“审判管理是指为了实现审判的公正和效率，通过计划、决策、组织、领导、控制等审判管理职能的形式来优化审判资源的配置，以实现既定审判目标的组织活动。”[4]审判管理包括审判指导监督，审判事务与决策管理。“审判指导监督主要指院长、庭长对案件实体裁决的监督指导”[5]，审判事务与决策管理主要是针对法院内部程序性事项与审判质效测评等行政性活动，包括审判职权的配置、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把握与审判绩效考评，不涉及对当事人的权利处分。其中，审判指导监督为典型的司法活动，较大范围地受到行政的压迫与侵蚀。审判事务与决策管理属于典型的行政活动，在此不予讨论。首先，审判指导监督方式具有行政特性。在此，以疑难案件为例探讨审判指导监督的行政特性。一是上下级法院在处理疑难案件时的行政化倾向。下级法院遇到疑难重大的问题，向上级机关汇报、请示以期得到上级机关的领导的批复。上级机关的意见会被视为判决形成的重要依据。事实上，就疑难案件有关问题向上级领导请示并非个案，甚至已成为下级法院解决疑难案件的常规方式，譬如近期合肥中院就贾XX、张XX、陈X犯职务侵占罪向上级法院请示一事。在该事件中，合肥中院不仅在《刑事裁定书》赫然写着：因案件有关问题需请示上级法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止审理，而且在随后的《刑事判决书》中依旧公然写明：因案件有关问题需请示上级法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止审理。暂且不论该上级法院为哪一级法院，上级法院是否就案件的实体裁判问题作出了何种批复，该批复又在何种上被合肥中院践行。该事件发展至今至少表明：拥有较多较高层次法学人才的中院竟采用请示的方式裁判疑难案件，公然程序违法，法学人才相对缺失的基层法院采用请示方式裁决疑难案件的境况可见一斑。采取向上级法院请示、汇报等形式裁决疑难案件既违背了“法官的唯一上司是法律”这一法谚，同时也使司法深深烙上了行政的印记。因为，“高效率的行政治理方式最好是一种‘命令与服从’和‘长官负责’的模式，即下级行政机关在从事行政管理活动时应当遵循上级行政机关的指令和要求，行政官员在进行行政管理时应当服从行政主管或长官的命令和指挥”[6]而请示、批复的内核无疑就是行政治理方式中的“命令与服从”模式。二是同级法院内部审判指导监督呈现“多主体、层级化、复合式”的行政倾向。同样，以疑难案件为例：合议庭遇到疑难案件出现异议时，向分管此合议庭的庭长汇报。庭长可以再次组织合议，仍有异议，承办法官会将该案件的审理报告与案卷交由庭长审阅。庭长审阅之后依照情况可以向分管副院长申请提交审委会讨论。在上述进程中，同时可能出现庭长、副院长、审委会等多个主体参与到审判指导监督中来。与此同时，上述进程采取的是递进顺序，而非择一主体进行审判指导监督，而这至少表明上述进程具有层级性。法院的合议庭、庭长、副院长与审委会之间具有从属关系，构成科层化的行政组织。再者，该疑难案件经过多个主体和多个层级，表明其审判指导监督的主体就有复合性。

（二）人事管理程序

法官任用的条件包括刚性条件和柔性条件。刚性条件则函括必要的教育程度、工作年限标准以及行政职级。柔性条件则包括领导评价、业务能力等[7]32。司法行政化在人事管理程序的突出表现为行政职级以及柔性标准中的领导评价。首先，行政职级标准最为深刻地体现司法行政化的内核，“在现行的法院管理体制下，审判职务捆绑着行政职级”[7]80。同其他行政机关相类似，法官职位的晋升还需满足必要的行政职级，即使一名法官的工作年限、业务能力、领导评价各方面的要求都已满足，若法院没有行政职级的空缺，法官也是无法得到职位晋升的。事实上，“法院在编的工作人员不论是从事后勤工作，还是从事人事或审判工作，每一个人都纳入统一的行政等级之中”[8]，从事非审判工作的人员挤占行政级别之事大有存在，以至于优秀的一线审判人员得不到应有的晋升，极易导致优秀的审判人才流失。与此同时，法官的执业要求具有完备的知识储备、较强的专业知识、较高的道德素质与丰富的人生阅历，这些执业要求与普通的公务员有较大差异。如果将法官的职级晋升与普通公务员的晋升不相区分，适用相同的管理模式，一方面会挫伤法官的工作积极性，另一方面将法官等同于普通公务员，不可避免会受到公务系统的行政化侵蚀。其次，领导评价在侧面也助长了司法行政化的倾向。在此，主要体现为法官任用与晋升的柔性条件中。柔性条件函括了业务能力、沟通能力、政治素质以及领导评价等。在不同的法院，领导评价占的比重有所异同，但不可否认的是，领导评价是直接影响法官晋升的必要条件之一。《中华人民共和国法官法》规定：我国的审判人员包含院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。《法官法》表明审判人员只需忠于宪法与法律，在裁判案件时，审判人员之间是独立平等的。然而在实践中，领导评价这一柔性标准既是大多法官晋升的必要条件之一，也是造成司法行政化的重要因素。其作用方式为：领导通过评价方式影响法官的晋升，从而在领导与法官之间形成一个科层式的上下级关系。由此可见“在中国的司法场域中，下层的普通法官和上层的领导法官并不是两个平行、不相交的子域，而是共处于一个较为明显的从属关系、科层式的层级化结构之中”[6]289。

二、司法行政化的原因

（一）权力组织类型根源

达玛斯卡根据政府目的的差异，将政府分为回应型国家与能动型国家。回应型国家认为其市民有权利有能力去制定与实施其认为的理想生活方式，拒绝灌输国家层面支持的理想生活方式并引导市民的行为。同时，回应型政府的任务“限定在为其追求自我选定目标的公民提供一个支持性框架上”[9]109。能动型国家，“信奉或致力于实践一种涉及美好生活图景的全面理论并且以它为基础来设计一个在理念上面面俱到的改善其公民之物质和道德境况的计划”[9]120，企图通过司法活动来纠正私人的行为，联合私人的行为共同实现并贯彻实施国家的政策。“如果说在一个彻底的‘无为而治’型国家中，所有的活动，包括行政活动，都带有一定的审判色彩的话，一个完全的能动型国家的所有活动，包括审判活动，便都带有一定的行政色彩。”[9]132在回应型国家与能动型国家之间，中国的政府模式更偏向于能动型国家。事实上，中国的许多特征也确实符合能动型国家的特征，如以计划的方式改善物质福利，以恰当的行为、道德模范来改善国家的精神福祉，以反例警示不良行为等。这些活动无不精准地符合了达马斯卡关于能动型国家特征地刻画。据此，也就不难理解作为能动型国家的中国的所有活动，包括审判活动，都带有行政色彩。与此同时，司法目的也影响着司法的运作方式。政府目的在很大程度上会影响司法的目的，塑造司法程序。回应型政府往往酝酿出“纠纷解决型”司法模式，能动型政府则塑造出“政策实施型”司法模式。同理可推，中国更偏向于“政策实施型”司法模式。政策实施型程序的推动主体为官员，官员为了更好的贯彻推行国家政策，顺应时势地选择以行政的运作方式高效地推行司法政策。作为推行国家政策的手段之一，审判活动也就不可避免带被烙上行政色彩。

（二）历史层面的根源

在“三权分立”出现之前，历史上司法与行政功能曾长期交织在一起。事实上，司法一直附属于行政，直到行政过于膨胀，产生劳动分工，从而产生“三权分立”，此时司法才开始独立于行政。在英国，作为施行国王正义的法官曾长期隶属于行政部门。早期的“普通法官开始是作为处理剩余的国王事务的过程中施行国王正义的王室行政人员”[3]31，而衡平法院中的大法官则是由法院的行政官员和王室的税款征收者所构成。在中国传统社会，从未产生过立法、司法、行政三种权力的分工与制衡。在中央，高度集权的中央体制使得君主独揽立法权、司法权与行政权。司法权受皇权支配，依附于行政权，迫使司法依附其上无法获得独立。在地方，司法权与行政权统一于地方行政长官，行政长官既要治理地方，又要定争止纷。这种情况即使是在新中国成立之后也未有明确改变。1951年，《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条明确规定：各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府的人事部门任免。人民法院依然是行政机关的组成部分，期人事任免受于行政机关控制。“长期以来，传统对现实的塑造力都要明显强于现实对传统的改变力。”[10]无论是英国早期历史，还是中国历史无不证明行政与司法密不可分，司法依附于行政。受历史传统影响，司法依旧摆脱不开行政的影子，受到行政的侵蚀。

（三）现行制度原因

在上文主要分析了司法行政化的权力结构根源以及历史层面的原因，事实上，司法行政化绝非仅仅由上述两个因素所形塑。落实到具体的制度层面，司法行政化还受法官选任制度、业绩评价体系以及责任制度模式等诸多因素的影响。其中，就责任制度模式来说，法官责任制度存在三种模式：结果责任模式、程序责任模式以及职业伦理责任模式①。我国现在主要是适用结果责任模式。结果责任模式固然可以在法官素质不高的大环境下能够应对腐败频发的状况，但是结果模式将法官被迫与裁判结果发生牵连，丧失了作为裁判者应有的独立性与专业性。与此同时，结果责任模式采用的错误裁判标准并未具体化，在司法实践中该标准多为上级法院的改判与发回重审，在这样的情况下下级法院不得不以上级法院的可能作出的裁判来评断案件，从而在上下级法院之间形成了垂直领导关系而非原有的审级独立，从而“带来了法院上下级之间更为严重的司法行政化，进而给司法人员分类管理、法官员额制等诸项改革带来消极影响”[11]。

三、司法行政化的抑制

“行政力量具有天然扩张性，如果不予遏制，它将日益侵蚀司法的领地，压缩司法活动的空间，损害司法的权威并压制司法的功能。”[1]司法行政化的现状不予改变的话，行政侵蚀司法的领地，行政人员抢占司法资源，从而造成优质法官人才的流失，进而影响司法公正，损害司法权威。本文分析了司法行政化的历史根源以及权力组织类型根源，历史根源与权力组织结构在短期内无法进行根本的改革。不仅如此，简单粗暴的进行权力组织结构的改革，不可避免会触犯既得利益群体的直接根本利益，引起社会变动，改革阻力可想而知。在此，本文拟提出几点易于操作的措施，以期能够渐变地使司法去行政化。

（一）建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制

法院是社会正义的最后一道防线，建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制“可以使司法人员免受社会和体制内的各种压力和干扰，是全面推进依法治国不可缺少的基础”[12]。同时，建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制对于司法人员依法独立行使审判权，不受个人、团体的干预，维护社会公正与司法权威、提供了坚实后盾。司法人员独立行使审判权可不再依领导意见作为判决，不因领导的喜好而处理案件。建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制，首先应将司法人员的职级晋升以及薪资的变化应与其业务能力与工作年限挂钩，而非捆绑行政职级。将法官从普通公务员体系中分离出来，废除行政职级。事实上，将行政职级与法官的晋升相捆绑，使得法官与其他公务员等同管理，不仅造成司法机关难以吸引与留住优秀审判人才，也违背了司法专业性的内在要求。其次，应当以法律的形式保障法官非因法定理由，有权续任至退休的权利。司法人员非因法定理由，非经法定程序，不得对其作出调离、辞退或者作出免职、降级等处分。再次，提高法官的薪俸，将司法资源向审判人员倾斜，健全司法人员职业保护机制。

（二）进一步细化法院分类管理改革

在法院系统中，行政人员与审判人员共享一套行政职级，行政人员抢占司法资源，司法资源的分配不合理，挫伤审判人员的工作热情，导致一线审判人才的流失。因此，需要进一步细化法院分类管理改革，首先，司法工作区别于行政事务性工作，应将“司法行政事务与审判权相分离，真正形成以审判为中心的法院内部权力运行机制”[13]，建立行政管理与司法业务的二元体制，“淡化和削弱行政管理权的主宰作用，建立理想的权力结构：即以司法权为主导性权力，司法管理权是辅助性权力，司法管理权对司法权发挥服务和监督的功能”[4]，弱化司法业务的行政化色彩，确保推进以审判为中心的诉讼制度改革。其次，将法官纳入员额管理，实现人员的分类管理。将员额按照科学合理的比例分布于现行法院内部的审案人员、司法辅助人员以及行政人员。其中员额的绝大比重要向审案人员与司法辅助人员倾斜，行政人员较少分配或者不予分配员额。同时，将事务性、辅助性的事务工作如法律文书起草、庭前调查不再由法官承担，将法官从行政性工作中解放出来，专心研究审判工作。由此，通过员额制逐步建立法官及其辅助人员分类管理的模式，进一步弱化人事管理模式的行政特性，减少外界通过行政化的人事管理模式对独立审判施加的不利影响。

（三）优化审判管理制度

“审判管理制度行政化因素的膨胀以及偏失使其成为审判权运行行政化的重要体现，审判管理制度困局俨然成为深化司法改革尤其是司法去行政化的障碍。”[5]优化审判管理制度，首先应当提高审判人员的专业化和职业化，“通过司法考试的职业准入与后期的职业培训”[14]，提高司法人员的专业水平，使司法人员树立独立审判的思想意识，从而减少对内审及审判监督指导程序的依赖。其次，重塑上下级法院关系。根据《人民法院组织法》第十六条的规定：下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。据此，上下级法院关系的理想模式为监督与被监督关系，而非司法实践中异化的“领导与被领导关系”。重塑上下级法院关系必须明确监督指导的范围与程序，减少下级法院向上级法院的请示批复程序的数量，调整内审程序的范围，如可以将内审的范围限制在“重大、疑难、复杂案件”“新类型案件”“具有普遍法律适用意义的案件”“自由裁量权行使”的问题上，规范内审的程序。

参考文献：

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[8]张卫平.沦我国法院体制的非行政化———法院体制改革的一种基本思路[J].法商研究，2000（3）

作者：罗琴 刘海蓉 单位：四川大学