制度评析论文：缉私人事监管机制评析范文
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作者：毕昱文单位：河南科技学院思想政治理论课教学部副教授
（一）缉私营缉私成效的考核
1916年前，盐务署等机关对长芦缉私营的缉私成绩并没有明确、严格的考核规定。一般仅是以各个引岸每年销盐引数比较上一年引数的大致差额为限，来比较缉私营的工作绩效。并且，这种比较并非常态化进行，而是在遇有纷争和有人要求升迁时偶尔提及，许多时候还是缉私营在自我标榜与比较。这样，缉私究竟有无效果，效果卓著还是低下，并没有客观事实和数据可以说明。1916年，盐务署制订了《缉私各营队官长考核成绩章程》，颁发各个盐区运署及缉私营，以对各盐区缉私营缉私成绩进行考核。该办法规定，各营缉私成绩考核的执行者为缉私统领，“各营官长缉私成绩由该管统领考核，牒报长芦盐运使查核前项考核成绩优劣，以驻防区域内官盐销数之多寡为断”①。考核标准以各营驻防区域内官盐销数为准，而官盐销数则由长芦运使依照各县销盐比较额数为基准。各营专防一县者，以一县的销数为比较；防守数县者，以各县销数年额并计总数为比较数额，其它情况各有定章。考核时间为每季考核一次，年终汇核一次。根据考核结果，奖优罚劣：“每季考核时各营队官长所辖区域内官销盐数有短至年额二成以上者，即认为缉私不力，立予撤退。其余溢销短销之数，得注册存记，统俟年底汇核”②。
细研该办法，其考核主体为长芦缉私统领及长芦运使。缉私统领负责考核各营官长，而长芦运使负责考核长芦缉私营的缉私成绩。表面上看，长芦缉私营应归长芦运使节制，长芦运使也负有对长芦缉私营行政管理的职责。所以，长芦运使考核缉私营应是顺理成章的。可实际上，长芦运使并不能完全支配长芦缉私营统领，原因是北洋政府年间，盐税是仅次于田赋的重要财税收入来源。为了增加盐税收入，盐政集权，权归中央，不再由各省督抚兼充。缉私营统领人事任免权不在长芦运使，而在大总统。长芦缉私营虽然名义上由长芦运使节制，但在当时的战争环境下，手握兵权的缉私统领并不会完全听命于运使。所以，在稽核总所和长芦稽核分所成立前，运使对缉私营许多缉私事务几乎是不加监管的；稽核所成立后，军饷等监控权又归于洋人会办、协理。让一个没有实际节制权的盐运使来严格考核缉私营，是不大可能的。而缉私营统领对各营官长的考核，也有“老子考核儿子”之嫌。且没有相配套的、强硬严格的约束机制，仅靠缉私统领一个人的良知行事，公正恐怕成了一种奢望。在日后缉私营工作中，官兵职务升降并未与官兵缉私成绩真正相关。各地溢销者未见奖励，短销者也未见处分。缉私营的考核实际上仍然处于一种无序的状态中。没有分明严格的激励或惩罚措施，自然难以鼓动起缉私营官兵充分的缉私积极性。
其次，缉私营缉私考核标准也存在问题。以一个县份或防区内盐斤销数为标准，这就有失偏颇。当时，影响一个引岸内销盐引数的因素很多，比如天灾或战乱后灾民伤亡或外逃、铁路运输阻隔致使盐斤缺运等偶然因素及因国家财政困难、苛捐杂税过多致百姓赤贫、百姓生计无着等结构性因素，都会致百姓不去购买价格昂贵的官盐，而致官引短销。这就是说，一地销引不足不一定全由查缉不严或私盐充斥而引起。如果把销引不足责任全推至缉私营身上，显然有失公允。最重要的是，这样一个不切实际的考核标准，会严重打击缉私营官兵的查缉积极性，因为诸多引盐滞销的因素都不是缉私营所能左右、改变的。缉私官兵无论怎样努力，都无法改变一些引岸盐斤滞销的现实，都会受到处罚。
其后果只能是缉私兵无奈消极应对、尸位素餐。由此可见，这个考核办法不仅不切实际，且有打击士气之嫌。其激励士气、考核有据的初衷也就落了空。1926年，长芦缉私统领张运良制订了《长芦缉私各防办事简章》。在该简章中，缉私营以每月拿获私盐次数为考核标准：“每防一月内获案三次者，将出力官兵分别记功三次者，以应升之阶尽先提升，头目则加学习排长，以示鼓励；每防于一月内不获案一起者，由该防官长将不获案理由呈明，请将怠惰不力各目兵记过；两月内不获案一起者，将该防官长记过一次；四个月不获案一起者，将该防官长记过二次；六个月不获案一起者，将该防官长记过三次，再由本部派员前往密查该防官长目兵有无怠惰及贿纵情弊，并详查该处情形是否硝私尽绝，呈侯核夺。凡官长目兵有违背此章程内规定各案，重者分别核办，轻者均予记过。官长记过至三次者撤差，目兵记过至三次者责革，永不复充。所记功过随时呈司，并通传各营队，俾得周知而资实行。”①
该章程较盐务署制定的考核办法，是有一定进步意义的。其考核缉私优劣标准以每月获案次数为基准。这就比前一个办法更具可操作性。虽然把各防获案次数“一刀切”，会引发一些为了获案而骚扰百姓的事情，但在当时私盐盛行的社会背景下，驻扎私盐泛滥区域或缉私要道的各营，一月获盐三次以上还是比较可行的。可惜的是，张运良因受到直隶军务督办褚玉璞重用，在其就任长芦缉私统领后不久，即去滦东领军，由徐孟起继任。人走政息，该考核办法也没有得到切实的执行。所以，在北洋政府时期，上级机关对长芦缉私营的考核一直没有一个切实可行的办法。盐务稽核总所和长芦稽核分所更多关注的是缉私营缉获私盐数量和私盐变价数额，对缉私营缉务考核也从未切实关注。所以，缉私营缉务考成一直处于缺乏有效监管的状态，这不能不影响缉私营的缉私积极性和主动性。
（二）缉私营官佐目兵受奖、升迁体制
1．上级机关授奖状况
长芦缉私营自光绪三十年建立后，屡经增添，至1916年，编制已渐趋完整。长芦缉私营在编制制度、组织体制、兵役制度等方面都大体模仿新军制度，唯独升迁制度没有定章，没有效仿陆军奖励制度。从时间上看，依照陆军奖励章程，为激励士气，陆军每三年汇保一次，对立功陆海军准授军职。而对于长芦缉私营，至1914年，长芦缉私营组建已届10年，却一直没有制度性受奖升职渠道。从授奖类别上看，当时陆海军准授军职，而别的军种只准奖给勋章或奖章。比如盐务人员，“凡盐务人员，著有劳绩或非盐务人员而协助盐务著有劳绩者，均得颁给奖章。奖章分五等：一金色奖章，二红色奖章，三黄色奖章，四蓝色奖章，五白色奖章。一二三四等奖章给予官员，五等奖章给予士兵。各等奖章由盐务署按照各员劳绩核给，或由该管长官详叙事实，呈请盐务署核给，汇案呈报”②。据此，缉私营不授军衔，而只授予奖章。对此，长芦缉私统领宋明善颇有微辞：“本营缉私，无异陆军之驻防；本营平池，无异陆军之战地。甚至盐户抵抗动聚数千，快枪抬炮迎面开放。”
③“本营办事较诸陆防各军尤为困难：硝户抵抗动聚数千，快枪抬炮，公然迎敌。无知愚民愍不畏死，击之，有伤人道；让之，则有害鹾纲。轻重缓急，全在监机制度。但求有济于事，不敢残民图功。虽无赫赫之功，实全赤赤之心。近年陆防各军稍有劳绩人员，均蒙不次受职。而长芦将佐历年沐风栉雨，在事出力，独抱向隅之歉，殊非淬属之方。若不择优钧请奖励，恐无以彰有功而策后效”④。1914年7月，长芦缉私统领宋明善呈明长芦盐运使、两淮盐运使，请为长芦、两淮缉私营出力官长援照陆军奖励办法给予奖励①。未见有答复。1916年1月、12月、1917年12月中，宋明善又多次请求陆军部，要求依照陆军立功奖励章程授予缉私营出力官佐各级军衔，又未成行②。1918年3月，季光恩出任长芦缉私统领，之后，多次向运使、盐务署呈请授予缉私官佐勋章。
1920年8月13日，白恩荣接替季光恩任长芦缉私统领。白恩荣上任后，即向运使、盐务署呈请为60员官佐授予一等至四等奖章。此后，官佐奖励多以请获奖章为主。在立功受奖一事上，长芦缉私营受奖显得尤为艰辛。部分官佐受奖是经统领反复请示，一再争取，上级才做批示。北洋政府期间，此事一直没有制度化运行、程式化管理。对此，盐务稽核总所和长芦盐务稽核分所并没有予以更多关注，也没相关规定出台。虽然，稽核所对缉私营官弁的升降、补充等予以了关注：“嗣后所有缉私员弁兵士病故、免职、升降、补充、调换等，必须每次另行函报本分所备案，以资参照”③。但是，它仅仅是从经费管理角度对缉私官兵的升调等予以知晓，而并没有进行实质性干预。这主要是由于当时缉私营性质定位不准，建制按照陆军模式，而工作性质又与警察类似，“盐务署缉私员弁本具有军队及警察性质”④，这样模糊不清的定位，使缉私营部分制度亦为之缺乏。所以，在官弁受奖升迁上，也处于模糊状态。宋明善及其继任者自己也不太清楚缉私营到底应据陆军军制还是盐务人员受奖。由于缉私营激励机制欠缺，官兵缉私工作与受奖升职无涉。激励机制与工作积极性不能有效联系，这对于官弁缉私工作积极性是有一定影响的。
2．缉私营内部升迁情形
在缉私营内部，也没有制度性升迁渠道，是一种典型的“人治”管理。这种“军队人治”的思想和事实要追溯到宋朝。宋太祖赵匡胤陈桥兵变之后，下令“废藩镇，释兵权，罢功臣，典禁兵”⑤。从此之后，在军事领域，各方追求的不是军队的战斗力，而是如何使军队绝对服从君主和统帅，使军队成为君主的“私人保镖”。这种思想和做法一直延续到清朝时期，清末新军仍然没能摆脱其窠臼。在此体制下，各官佐受上司的支配、节制而不是受制度、法律的约束，工作是为长官而做而不是为国家而做，效忠于个人而非国家，呈现出典型的“人治”特征。因为没有制度化的升迁渠道，下级只有讨好长官、取悦长官才可能得到升迁机会。这就使得其工作重形式而轻实际，重粉饰而轻效果，唯上而失真，短视而乱行。这种习气一直浸润到长芦缉私营中，官佐目兵均受缉私统领节制，均对统领负责。官佐升迁也要靠讨好、逢迎统领及官长，以图其赏识、提拔。善逢迎者升职极快，不善溜须者原位不动或平行调动。这就使缉私营中“人治”习气极重，容易造成人事腐败，缉务懈怠，缉私低效。不过，为了工作的方便，当时缉私营官兵得到提拔的一个很重要条件就是是否识字，有一定文化水平。以驻扎在山海关一带的步后营、步左营各队队官1916年6月提拔为例，步后营前队4名被提拔者均识字，步后营后队4人有3人识字，步左营前队2人均识字，步左营右队有1人识字⑥。被提拔为队官的人大多都具备了识字的条件。
长芦缉私营革退、替补制度
长芦缉私营兵员流动性很大，据当时缉私统领估算，缉私营中旧兵约占六成，新兵约占四成①。这就是说，缉私营兵员的革退、替补是相当频繁的。每年都会招募好几批新兵入营，然后分配、补充各营队当差。以1917年1—12月份长芦缉私营革退替补情形为例，步前营一年中因各种原因革退的有150人，占全步前营人数590人的25%；步后营革109人，占全营人数590人的18%；步左营革118人，占全营537人的22%；马前营革60人，占全营人数432人的14%；马一棚革6人，占全棚人数12人的50%；巡海轮船革3人，占全船人数16人的19%；巡河炮船革4人，占全船人数23人的17%；马后营革123人，占全营人数432人的28%。这一年，全缉私营被革人数达573人②。长芦缉私营各营革退替补详细情形如表所示：从以上表格可以看出，被革或回家兵士原因有因为不守营规、不遵约束、家有要事、提拔升迁、拨补调动、逃逸、久病不愈、伤亡病故等，因这些原因被辞率达99%以上，其中因一年中“家有要事”请假回家的人有186人，占这些退役人员的32.5%以上。因不守营规、不遵约束被革的有134人，占总革退人数的23.4%。另外，还有因为懒惰、不能胜任工作、外出滋事等原因被革。缉私营每月会招募一批新兵以替补被革或回家旧兵。由此也可以看出，缉私营并没有严格的退役制度，兵弁因各种事务即可以随时退出营队。同时，由缉私营兵革退替补主要缘于不守营规、家有要事等情，也反映出缉私营队军风军纪极其紊乱和松懈。鉴于盐务缉私中经验及业务熟悉程度对缉私行动有着密切关系，频繁的人员流动替补对营队管理、缉务等都会带来不良影响。缉私营在对待逃兵上分为两种情况：如果逃兵未带走兵器等物品，缉私营就不会追究，只替补以新兵即止；如果兵弁带走武器等物品，缉私营便会严格追查。1918年8月23日晚间，巡海炮船驻新城2号炮船驾兵王炳臣逃跑，并携带毛瑟枪1杆、子弹10粒。缉私营派出兵士四处寻找，不见踪迹。因王是巡海炮船中驾兵张同如内弟，缉私营便派兵8名责成张带路到该逃兵家乡山东沾化县黄升店查找，并无所获。缉私兵即请沾化县知事协助追查，未果。沾化县知事遂将逃兵父亲王有德缉捕，交由缉私营兵带回缉私营讯办，“俟其子炳臣回家”①，可谓是动用了连坐刑法。缉私营对携械出逃治理还是很严格的。
缉私营革补程序是各棚、队每月向所属各营汇总呈报本营人员流动情况，各营再向缉私统领总结汇报。缉私统领于每月1日宣布各营被革或请假回家人员名单，并对各营所缺人员予以升补。同时上报长芦盐运使署备案。这就是说，长芦盐运使并不直接干涉或管理缉私营革退替补事宜，其仅仅负责保管缉私营替补人员数目和名单。缉私营人事任免大权全部由长芦缉私统领掌控，缉私统领和各级营官即为兵弁“衣食父母”，缉私营“人治”色彩颇为浓厚。
为了防止官佐与兵士日久生情、结伙难羁，也为了避免官佐和当地盐贩勾结贩私或护私，缉私营还经常进行官佐平级调动或目兵调防，但并没有固定的时间期限。这固然有利于防止缉私营官弁护私放私弊端出现，但也容易造成兵不识官、官不认兵情形，对兵队管理形成一定影响。北洋政府时期的长芦缉私营，虽为历史上一个匆匆过客，但却是历史馈赠于后人的明亮鉴镜。从缉私营的管理得失中，折射出了穿越历史时空的国家治理真谛与智慧。长芦缉私营给予后人的价值，早已超越了其存在本身。
