地方政府行政运行成本范文

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一、地方政府行政运行成本研究的现实意义

各级地方政府在社会政治经济生活中扮演着管理国家事务、组织社会经济和文化建设、维护社会公共秩序等重要角色，对辖区公民承担着广泛的受托责任，负责向全体公众提供安全保障、休闲娱乐、文化教育、医疗保健等方面的公共物品。由此可知，各级政府在向辖区的公民和社会提供公共物品的过程中，必然会耗费一定的人力、物力和财力。我们把这种用货币表现的各种耗费，称之为地方政府的行政运行成本。

在我国，随着社会主义市场经济的建立和发展、社会公共服务体系的不断完善，从事地方国家事务管理和提供公共服务的人数都在不断增长。因此，研究地方政府的行政运行成本，并做好其成本控制与核算工作，对于降低其运行成本、提高其运行质量、正确处理财政分配关系都具有十分重要的作用和意义：

1、政府行政运行成本研究是“以人为本、以民为本”的具体体现

地方各级政府既然是“执政为民”的人民政府，就必须不断适应我国社会主义市场经济的发展，一手抓政府职能的转化，一手抓行政运行成本的降低，做好成本控制。在不降低所提供公共物品质量的前提条件下，努力降低地方政府行政运行成本，切实减轻人民群众的负担。

2、树立政府行政运行成本理念，创立政府成本会计新学科

地方政府行政运行成本研究是以加强地方政府成本管理为中心，对政府行政成本的垫付、耗费、补偿全过程进行全面分析，对政府成本控制的重点、方法、机制等问题进行全面系统的综合研究，从而将成本概念引入地方政府行政管理和改革中，使人们明确树立“降低行政成本”的新观念，严格控制行政费用支出，彻底改变那种“只算政治帐，不算经济效益帐”的传统观念，并在此基础上创立会计新学科——政府成本会计。

3、是缓解地方政府财政收支矛盾的迫切需要

目前，各级地方政府尤其是县乡两级政府财政收支矛盾加剧，债务负担沉重。1994年财政体制改革后，财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势形成了明显的不对称，其结果是基层财政无力保证各项严格规定的必保的支出，陷入困境。因此对地方政府运行成本进行深入研究，并在此基础上通过减人、减事来达到减支的目的，缓解财政支出压力，是进行地方政府运行成本控制的重要思路。

4、政府行政运行成本是反映地方政府工作质量的综合指标

行政运行成本是对地方政府运行过程中各种资源耗费的综合反映。机构设置是否合理、人员配备是否精干、工作流程是否科学、工作效率是否提高、资金运用及支出是否合理都能

通过所提供的公共物品成本直接或间接地反映出来。它是反映地方政府运行管理水平和工作质量高低的重要指标和综合指标。

二、我国地方政府行政运行成本的现状与原因分析

（一）我国地方政府行政运行成本的现状

建国以来，尤其是改革开放以来，我国地方政府行政运行成本的规模与现状呈现出以下几个方面的特点：

从纵向看，我国地方政府行政运行成本增长迅速。

1、地方政府行政运行成本占财政支出的比重呈现出截然不同的阶段性，地方政府行政运行成本膨胀迅速。自建国以来到2004地方政府行政成本占财政支出比重的变化经历了两个截然相反的阶段，从改革开放前的逐渐下降发展到改革开放以后的快速上升。地方政府行政运行成本占财政支出的比重从1952年的8.45%逐渐下滑到1978年的4.37%，此后呈直线上升之势，逐步提高到2004年的17.11%，提高了12.7个百分点。在地方政府行政运行成本占财政支出的比重不断提高的同时，地方政府行政运行成本总量迅速增加，从改革开放初期的1978年的49.1亿元增加到2004年的2453.6亿元，增加了50倍多。

2、我国地方政府行政运行成本占财政收入的比重基本呈单向上升之势，而且其增长速度在大多数年份里超过了财政收入的增长速度。改革开放以来，地方政府行政运行成本占财政收入的比重持续上升，从1980年的5.76%上升到2004年的14.05%，增长了2.4倍。

从横向看，我国地方政府行政运行成本处于较高的水平。

1、我国地方政府行政运行成本占财政支出比重在国际上是比较高的。考察国际上一些国家的该项指标，日本最低（2003年）仅为3.62%，土耳其最高（2003年）为35.35%。我国2004年该项比重为18.59%，仅低于土耳其，高于其他国家。

2、我国政府行政运行成本占GDP的比重与国际相比是比较低的。我国政府行政运行成本占GDP的比重20多年来始终稳定在2%以内。国际上其他洋国家该项指标：以色列最低（2003年）为.0.23%，土耳其最高（2003年）为8.22%。我国2004年的该项比重为1.56%，仅高于日本、印度、伊朗等国，低于美国、法国、英国等国。

通过上述对我国地方政府行政运行成本状况的分析可以看出，一方面，从总量上看政府行政运行成本膨胀严重；另一方面，行政单位行使正常职能所必须的政府行政运行成本保障不足。其主要原因是，政府行政运行成本刚性强、财力水平低，致使地方政府行政运行成本占财政支出的比例居高不下；对地方政府行政运行成本问题研究不够深入，投入不科学，管理分散，造成行政单位经费保障力度不够；行政部门资源消耗过多、浪费较大，影响了行政单位经费保障水平的提高。

（二）我国地方政府行政运行成本过高的原因分析

行政运行成本的居高不下已成为目前各级地方政府尤其是县乡两级政府面临的最主要问题，这些行政开支不仅仅是县乡干部的工资性支出开支巨大，而且会议费、接待费、小车费、考察费等公务经费开支更大，增长速度更猛也更难控制。造成地方政府行政运行成本居高不下的主要原因有：

1、地方政府长期受计划经济的影响和束缚，职能定义不清。在市场经济条件下，许多本来应当由市场自我调节或应当由中介机构完成的具体事项大多由各级地方政府过多包揽。过多过乱且大多很没有必要的行政审批是造成地方政府行政运行成本居高不下的主要原因。

2、与政府机构林立成正比例关系的是过多的地方政府工作人员，随之而来的就是无法遏制的、增长迅猛的巨额人员经费支出。这是地方政府行政运行成本中最大的一个成本项目。机构臃肿，冗员过多必将带来各级地方政府组织机构中人浮于事、互相推委、办事拖拉现象的产生，这就是造成各级地方政府办事效率低下的最根本原因。而行政效率低下毫无疑问会带来政府行政运行成本中公务成本的大幅度攀升，这是一个典型的恶性循环的怪圈。

3、领导干部成本意识淡薄，缺乏经济效益观念。许多地方政府的领导尤其是县乡两级政府的领导根本没有“行政运行成本”、“政府运行效益”之类的观念，在政府管理活动中只算政治帐、不算成本效益帐。许多事情只要稍微有一点成本意识，稍加控制，就会大大降低政府行政成本支出、取得良好的效果。

4、1994年财政体制改革后，中央、省和地级市将县乡两级财力过多地加以集中，同时又没有遵循财权和事权相配比原则将相应的事权上收，而是恰恰相反，将过多的事权下放给县、乡政府承担。这种财政上的倒金字塔趋势与事权上的正金字塔趋势明显不对称也是造成各级地方政府行政运行成本过度增长且长期居高不下的重要原因。

三、我国地方政府行政运行成本的控制与改革思路

（一）地方政府行政运行成本控制系统的构建

我国地方政府行政运行成本控制系统包括组织系统、信息系统、考核制度和奖励制度等内容。

1、组织系统。组织是指人们为了一个共同的目标而从事活动的一种方式。在政府组织中，通常将目标划分为几个子目标，并分别指定一个特定单位或个人负责完成。成本控制系统必须与政府组织机构相适应，即地方政府行政经费预算是由若干分级的小预算组成的。

2、信息系统。即责任会计系统。它是政府会计系统的一部分，负责计量、传送和报告成本控制使用信息。信息系统主要包括编制责任预算、核算预算执行情况、分析评价和报告业绩三个部分。

3、考核制度。考核制度是控制系统发挥作用的重要因素。考核的主要内容有：（1）规定代表责任中心目标的一般尺度。它因责任中心的类别而异，可能是具体的费用项目开支标准，也可能是具体责任人的人力成本。（2）规定责任中心目标尺度的唯一解释方法。作为考核标准，对它们必须事先规定正式解释。（3）规定业绩考核标准的计量方法。例如公用成本的分摊方法，所提供的单位公共物品的成本如何归集与分配等。（4）规定采用的预算标准。例如，使用固定预算还是弹性预算，是宽松的预算还是严格的预算等。（5）规定业绩报告的内容、时间、详细程度等。

4、奖励制度。奖励制度是维持控制系统长期有效运行的重要因素。地方政府的公务人员往往把注意力集中到与业绩评价有关的工作上面。奖励有货币奖励和非货币奖励两种形式，如提升、加薪、表扬、奖金等。恰当的奖励制度将引导人们去约束自己的行为，尽可能争取好的业绩。奖励制度是调动人们努力工作、以求实现地方政府行政运行总目标的有力手段。

（二）我国地方政府行政运行成本控制的改革思路

1、重新定义地方政府职能，大幅度削减行政审批事项。这是地方政府降低行政运行成本的突破口。我国现行的行政审批制度是计划经济时代的产物，在特定的历史阶段对经济社会的发展曾起到过积极的作用，但随着经济市场化进程的加速和政治体制改革的深入，现行的一些行政审批制度已严重滞后于经济体制改革的需要，制约了市场经济的发展。

2、精简机构、裁减冗员。随着政府职能特别是地方政府职能的转换，地方政府中曾经设置的一些机构如经济专业管理机构必然会由于职能的消失而不复存在。由于每一个机构的存在和运转都需要一个最低限额的行政经费成本支出，因此政府机构的撤销势必带来行政运行成本的降低和减少。

值得注意的是，近几年来，许多地方政府在精简机构、裁减冗员方面虽然也采取了一些措施，但不可否认的是很多地方的工作并没有落到实处，而是走了形式。从行政机构裁出的人员要么分流进入了所谓的“事业单位”，仍由财政出钱供养；要么让他们拿着工资在二线休息或实行内部退养。这种换汤不换药的改革只会增加地方政府的行政运行成本而不是降低。

3、提高地方政府的工作效率。效率与成本是互为相反的。地方政府机构的撤销、冗员的裁减必然会带来运行效率的提高，而政府工作效率的提高，就意味着政府提供的公共物品的单位成本的降低。在提供的公共物品数量不变的情况下，会直接降低地方政府的行政运行成本总额；从另一层意义上来讲，在某一时期地方政府行政运行成本不变的情况下，可以为辖区公众提供更多的公共物品，这同样是其行政成本降低的另外一种表现。

4、树立政府成本意识，完善行政评价制度，建立地方政府行政运行成本科学和专业化的考核指标体系。著名行政管理专家毛寿龙认为：上级政府在对地方政府的考核指标中明显的“数字GDP”倾向导致各级地方政府将地方人力、物力集中投向各种与GDP业绩有关的指标上去，并努力加以完成。由于我国到目前为止尚未将行政成本纳入对各级地方政府干部考核指标之内，因此很难引起他们的高度重视。必须将行政运行成本纳入对地方政府的考核评价体系，从而促使各级地方政府建立健全行政成本控制和考核体系，使政府行政成本的降低通过科学、完善和专业的行政评价制度得以实现。

5、降低政府行政运行成本的根本途径是行政职能的市场化。所谓行政职能市场化，就是根据市场经济的要求，确定政府的行政职能，其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会、推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府机构；政府在公共服务领域应引入竞争机制。比如：转变和缩减政府职能，限制行政权；改革和转变国有企业产权管理，减少对政府服务的需求；政府公共服务实行社会化管理以及企业化政府，实行政事分离等。

6、减少纵向管理层次，分散行政权力，合并横向机构形成规模。从法律上进一步明确各级政府的事权和财权。其方向是实行财权由中央相对集中，事权相对向地方分散。减少行政管理层级，政府层级过多，运行效率必然下降。还可以采取县乡自治的办法，实行中央、省、县三级行政管理。改革中央政府领导下的省、地市、县、乡、办事处、村等六个半政府层次为中央、省、县三级制。取消地市和乡镇政府机构，设立派出机构。改革省制，建立以省辖市管理省域的新型管理体制。通过疆域调整和地区合并，形成大城市制，以大城市替代现行省级管理制度。同时适当扩大省级政府个数，逐步实施县乡自治，可以预期政府规模会减少许多。这时决定政府规模的主要是纳入分工与交换的市场形成情况。许多原来由地方或中央政府做的事，就可以由市场来完成。政府的横向职能相同、相近的机构还可以合并精简，形成规模机构，以此提高行政效率和节省政府运行成本。