地区国有企业混合所有制改革分析范文

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[摘要]

“新常态”下，东北地区面临着严峻的经济形势。如何脱困实现再振兴，是社会各界关注的热点。国有经济是东北地区的经济支柱，实现东北经济脱困，最根本的还要靠深入的国有企业改革，而混合所有制则是改革的方向。东北地区国有企业混合所有制改革已经取得一定的成绩，但仍存在诸多问题，亟待解决。在“新常态”的时代背景下，各级政府和企业只有采取各种积极的市场与非市场政策，才能有效推进东北地区国有企业混合所有制改革，为东北地区经济注入新的发展活力，助其脱困。

[关键词]

“新常态”；东北地区；国有企业；混合所有制改革

一、问题的提出

改革开放三十多年来，中国采取了高投入、高消耗的经济增长模式并保持了惊人的增长速度。但是，这种高速模式是建立在对资源环境的过度索取之上的，随着时间的推移，其面临的资源瓶颈、体制瓶颈与技术瓶颈局势越来越严峻，刻意维持增长速度只会破坏经济发展规律，不利于社会经济的可持续发展。因此，必须打破过去的“旧常态”，建立起“新常态”。在此背景下，提出“新常态”的战略理念，指出“从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”“新常态”已经成为引导中国经济未来调整及转型的战略指导思想。[1]（P11）在“新常态”思想的指导下，整个国民经济开始了深入的体制机制转型，煤炭、钢铁、水泥等传统重工业受到了越来越紧的政策约束、资金约束与资源约束。受此影响，以重化工业为支柱的东北三省经济告急，2014年以来，东北三省经济增长速度持续低于全国平均水平。“新常态”下，东北三省如何突破传统体制的桎梏，焕发新的发展活力，引发了社会各界的广泛关注。2013年，十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济，为今后国有企业改革指明了方向。2015年，国务院先后了《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，为国有企业混合所有制改革提出了具体的指导方针。东北地区经济发展失速与国有企业改革不深入、不到位具有密切关系，东北经济增长困难直接表现为大规模国有企业的不景气。国有经济比重过高、股权结构不合理、民营经济不发达导致东北地区经济结构不合理及经济发展缺乏活力，难以适应“新常态”下的国内外经济形势的剧烈变化。因此，唯有持续深化东北地区国有企业改革，有序推进混合所有制发展，从根本上破除使东北经济陷入困境的体制障碍，才能帮助东北地区抓住“新常态”的历史机遇，成功应对挑战。

二、混合所有制改革对于“新常态”下东北地区经济发展的意义

发展混合所有制是配合中国经济转型、有效整合国有与非国有资源、提高资源配置效率的有效手段，对“新常态”下东北地区经济发展具有重要意义。

第一，有助于完善东北地区国有企业内外部治理结构，焕发新的体制活力。经过大规模的股份制改造及兼并重组，东北地区的国有企业仍普遍存在国有股一股独大的现象，中小股东的权益难以得到保证。国有资本管理部门与经理人之间的委托关系不顺，信息不对称现象突出，诱发了经理人大量的道德风险和逆向选择。同时，东北地区国有企业数目众多，增加了国有资本监管部门的管理难度，无法设计出符合不同企业情况的监管契约，只能采取一般性的契约，导致激励约束机制不合理，成本高昂。通过深入的混合所有制改革，一方面，可以以此为契机理顺国有企业产权关系，健全国有资产管理结构组织与机制，弱化国有资产所有者缺位问题，强化监管部门的监督。另一方面，通过混合所有制改革吸收非国有资本进入，形成所有制结构的多元化，从企业内部加强对人的监管，可有效解决国有资产监管部门单一监管的弊端。因此，混合所有制改革对于缓解东北地区长期以来严重的委托问题，提高巨额国有资产配置效率，防范国有资产流失及损失风险，进而为整个东北经济助添新的活力具有重要意义。

第二，有利于整合东北地区国有及非国有资本，实现共赢。国有资本优势在于规模与政府支持，但体制相对僵化，资源流动性不足。非国有资本优势在于体制灵活，但规模较小，难以实现规模经济。两种资本可以在市场机制下取长补短，实现高效整合和双赢，提高整个市场的资本配置效率，促进经济增长。东北地区经济发展水平在全国处于中低水平，市场中的资本存量有限；同时，国有与非国有资本之间缺乏有效的整合，有限的资本难以充分实现价值，导致东北地区在“新常态”下与发达地区的差距愈发明显。混合所有制改革，有助于将体制机制相对僵化的国有资本与体制灵活、具有创新意识的非国有资本进行有机整合：一方面将分散广泛、规模过小、抗风险能力弱的非国有资本聚集起来，吸纳到国有经济当中，或将国有资本投资到有市场前景的非国有企业之中，有利于为非国有资本增值提供更高更广大的平台，提高风险抵抗力与生产能力，促进以中小企业为代表的民营经济发展，激发社会经济活力与新的经济增长点，这对一些有发展潜质但缺乏资金的中小企业而言具有非凡的意义。另一方面，国有企业多为沉淀成本高昂的资源密集型与资金密集型企业，适应“新常态”将面临巨大的转型成本压力，而地方政府与企业又难以承担。在这种情况下，大力发展混合所有制经济，首先，有助于吸收市场中流动的优质非国有资本，通过与国有资本的整合，分摊转型成本，共享转型收益。其次，国有资本以股份制、股份合作制、联营等形式形成的混合所有制经济能够扩大公有制经济的影响力，优化其功能，更好地发挥公有制经济尤其是国有经济对东北地区经济发展的主导作用，促进东北地区经济发展“新常态”的实现。最后，对于经营效率低下、闲置的国有资产与经营困难的国有企业，可以通过出售、联合、兼并、资产证券化等多种方式来搞活，促进国有资产的保值增值。

第三，有利于加快国有企业转型，优化东北地区产权结构。东北地区作为传统的老工业基地，产业结构以第二产业为主，经济增长对第二产业尤其是重工业的依赖度很高，而第二产业又主要以国有经济为主，对资源依赖度很高。在这种情况下，一旦以传统产业为主的国有企业遇到危机，整个东北经济就会陷入困境。要改变这一现状，东北地区国有企业必须转变发展理念，由传统高碳产业向朝阳产业、高新技术产业转变，大力发展生产性服务业，快速推进信息化与工业化深度融合，推动企业的信息化与技术创造、设立新兴产业创业创新平台，将国有资本由传统领域向新领域转移。但是，资本的转移面临很多技术与资金难题，国有企业很难独自完成。而广泛分布于第三产业的非国有资本则普遍面临着资金不足、抗风险能力差的问题。通过混合所有制改革，一方面，国有企业可以引进外部优质的非国有投资者，为企业产业转型提供资本、技术、管理、人才等诸多方面的资源支持；另一方面，国有资本通过控股、参股等方式进入到有优质项目和广阔市场前景的非国有企业之中，实现两者资本的有机融合，共同开拓新的市场，实现双赢。以此，可促进各类企业参与产品深加工和新资源开发利用，实现产业链向精细化发展与机械装备、建材、钢铁工业等传统产业的转型升级，优化整个东北地区的产业结构。[2]

第四，有利于培育统一、公平的市场体系，实现东北地区的协同发展。东北地区具有协同发展的有利条件。混合所有制经济强调无论是国有资本还是非国有资本在获取生产要素、参与市场竞争、受法律保护等方面上的平等性，非国有资本可以参股甚至是控股国有企业，强调基于公平市场精神的竞争与合作。因此，大力发展混合所有制经济有助于加快促进市场公平，形成各种所有制经济公平竞争与合作的市场机制，对于市场发育程度较低、市场壁垒较高的东北地区，这方面的意义尤其突出。另外，区域经济一体化是当前市场经济发展的潮流，“一带一路”“京津冀一体化”就是这一理念在国外与国内的体现。在新一轮东北振兴即将启幕的背景下，东北地区一体化显得尤其重要。目前，东北地区四大城市（哈尔滨、长春、沈阳与大连）正在谋求协同发展，混合所有制改革则是推进东北地区协同发展的有效途径。以混合所有制改革为契机，东北三省可以打造统一的东北市场体系，将各自的国有资本与非国有资本置于一个更广阔的流通平台上，促进资本在东北地区的自由流动，提高区域内资源配置效率。

三、东北地区国有企业混合所有制发展现状及存在的问题分析

（一）东北地区国有企业混合所有制改革取得的成绩自2003年中央提出并实施振兴东北地区等老工业基地战略以来，东北老工业基地国有企业改革持续深化，在各层面取得了积极的成果。采取灵活的所有制实现形式，通过联合、破产、兼并、转让等方式优化国有企业资源，成立了一批技术能力强、资金雄厚、市场竞争力强的大型企业集团，一定程度上实现了规模经济。通过股份制改革尤其是上市融资，吸收了大量的社会资金特别是非国有资本，形成了混合所有制的企业组织形式。在经济布局和产业结构方面，国有经济布局和结构趋于合理，控制力和影响力显著增强。一大批处于劣势地位的国有大中型企业先后从纺织、轻工、造纸等竞争性领域退出，国有资本逐步向能源、装备、石化等重要行业、关键领域和大企业集中。国有企业数量过多、分布过广过散的状况明显改观，国有经济比重过高和所有制结构单一的局面得到扭转，已形成国有、民营、外资等多种所有制形式并存的竞争局面。在经济效益方面，通过改革，体制机制创新取得重大进展，国有企业的内部治理效率和外部竞争力得到极大提高，发展活力明显增强，投资额、应缴税金、营业收入、利润等指标快速上升，经济运行质量和效益普遍提升，并进一步促进了当地经济社会发展和开放水平的提高。在国家政策主导下，东北三省90%以上的国有企业完成了改制，实现了股权的多元化发展，具备了混合所有制的形式，取得了一定的经济效益，并以国企改革为契机，推动了整个地区混合所有制经济的发展。混合所有制经济包括其他联营企业、其他内资企业、中外合作经营企业、合作经营企业（港或澳、台资）、股份有限公司（内资）、港澳台商投资股份有限公司、外商投资股份有限公司、其他有限责任公司（内资）、合资经营企业（港或澳、台资）、中外合资经营企业等10种。[3]本文以工业企业为对象，以社会固定资产投资为指标，来分析东北地区混合所有制经济现状（见表1）。由表1可见，从比重上来说，吉林的混合所有制经济比重高于全国水平，黑龙江基本接近全国水平，辽宁低于全国水平。从数量上看，整个东北地区混合所有制经济处于全国的平均水平。

（二）东北地区国有企业混合所有制改革存在的问题分析第一，股份制改革不彻底，法人治理结构不健全。经过改制，很多国有企业虽然吸收了非国有资本，但在不少方面需要继续完善和深化。一方面，一些国有企业还没有实现股权多元化的股份制改革，仍为国有独资企业。另一方面，已改制国有企业的股权结构不合理，法人治理结构不健全。当前东北地区国有企业虽然基本建立起了现代企业制度，但离建立责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构还有很大距离。这表现在股东大会、董事会、监事会的职能尚不规范、尚未有效实施，企业内部尚未形成有效的激励与约束机制。国有股仍处于绝对的支配地位，非国有股东难以对国有大股东形成有效的制约，企业的决策与经营权牢牢掌握在大股东手中。这导致混合所有制的内部治理监督功能大打折扣，非国有资本难以获取应有的权益，从而弱化了参与改革的动力。第二，缺乏统一的成熟市场，沉淀成本高昂。成熟统一的市场经济是东北地区国有企业混合所有制发展的市场前提。如果没有统一的市场，既很难消除在混合所有制经济中国有企业“一股独大”的现象，又不利于民企的资本顺利进入混合所有制经济当中，不利于消除对民营企业的“所有制歧视”。当前，东北地区未形成统一的产品与资本市场，条块分割严重，一方面是由于政府间缺乏协调发展的意识与政策，另一方面在于传统产业结构导致的高额沉淀成本，使混合所有制改革阻力大。专用性有形和无形资产投资成本容易产生沉没成本。威廉姆森将专用性资产划分为：一是设厂区位专用性；二是物质资本专用性；三是人力资本专用性；四是特定用途的资产。[4]（P82）东北地区国有企业经过几十年的发展，已经投入了巨额的沉淀成本投资，一些老厂房、老设备、相关人员如何安置、配置，以及衰退产业如何有效退出、改造等问题，严重制约着国有企业混合所有制的改革进程。第三，历史遗留问题尚未完全解决，改革负担重。东北地区国有企业在其改革过程中产生了大量历史遗留问题，构成了国企改革的沉重变迁成本。要实现国有企业混合所有制的有序稳步发展，必须妥善处理好各种历史问题，让企业轻装上阵。对此，在过去的十几年里，中央及各级政府给予了大量的资金与政策支持，例如完善社会保障体系试点、分离企业办社会职能和辅业改制、政策性破产、中央投资倾斜、历史欠税豁免等，一定程度上化解了国有企业存在的突出矛盾，增强了企业发展后劲。但是，历史遗留问题绝非一早一夕可以解决。东北地区相较于其他地区尤其是发达沿海地区来说，民营经济不发达，政府在行政效率、财力等方面又存在很大不足，在老职工安置、离退休职工医疗保险等社会保障体系方面往往力不从心。因此，仍有一部分国有大中型工业企业存在办社会、负债率高、亏欠职工工资、“三金”欠账、债务大、富余人员多、就业压力大等问题，致使改组改制难度大，自我积累与发展能力严重不足。特别是近两年来，由于经济不景气及转型压力，历史遗留问题再次凸显，严重制约着国企混合所有制改革进程。历史遗留问题解决的关键在于清晰的责任划分。在现实国有企业改革中，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，产权界定困难，历史遗留问题的责任很难清晰界定。[5]历史遗留问题必须有政府的强力支持。但是，由于政府能力有限，缺乏解决历史遗留问题的资金及制度设计能力，以及“职能错位”，政府未承担起应担的改革责任。第四，投资环境不优化，对外部优质资本吸引力有限。由于传统计划经济体制的影响及地理位置的限制，东北地区在政府能力、投资环境、服务意识、监管理念等方面落后于东部发达地区，与全国水平相比，吸引港澳台投资及境外战略投资能力差，难以吸收区域外优质的资本参与东北地区国有企业混合所有制改革，制约了国有企业混合所有制改革的进程及质量。

四、新常态下推进东北地区混合所有制改革的对策

第一，进一步促进国有企业产权多元化，完善国有企业公司治理。产权多元化是发展混合所有制的前提之一，要进一步推进东北地区国有企业产权多元化，在符合国家政策的前提下，降低国有股比重，提高非国有股权比重。国有资本可以通过控股、参股等多种方式与非国有资本融合，实现产权配置的优化重组。鼓励国有独资企业在条件成熟的情况下，实行混合所有制。鼓励非国有资本在自愿的前提下参与国有企业混合所有制改革，保证其股东权益。进一步完善国有企业法人治理结构，明晰产权，规范管理，完善股东大会、董事会与监事会职能，真正构建相互制衡的约束机制，有效约束国有企业经营者与大股东的行为，实现风险与收益在不同股东之间的合理分摊与共享。第二，因地制宜，分类稳步推进国有企业混合所有制改革。十八届三中全会后，各地、各行业积极探索研究混合所有制改革方案，出现了“时间表”“一刀切”等现象，背离了“新常态”的发展理念。对此，2015年，国务院先后了《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，将国有企业分为了商业类与公益类，强调国有企业混合所有制改革实施分类推进，采取不同的改革方案。因此，东北地区要在充分调研的基础上，因地制宜，分类稳步推进国有企业混合所有制改革，设计可操作性强的具体改革方案，做到“一企一策”。对于竞争性领域，政府要放开搞活，以国有资产保值增值为目标，既可以国有控股，也可以参股。对于关键领域及重要行业和公共服务领域，原则上要保持国有股控股地位，灵活掌握具体的控股比例。对于效率已经足够高或条件不成熟的行业及国有企业，没有必要推进混合所有制改革。在“新常态”背景下，对于东北地区高耗能、低附加值和产能过剩的行业，混合所有制改革要慎重；对于没有什么发展希望的企业，要让市场进行淘汰，没有必要浪费资源进行改革。集中国有资本，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，积极鼓励非国有资本参与其中。以国有资本为纽带，引导非国有资本向战略性产业、生态环保、科技进步等重要行业和关键领域集聚，以此来优化产业结构。[6]第三，转变政府职能，创造良好的改革环境。国有企业监督管理机构要理顺政府与企业之间的关系，充分尊重及发挥市场机制的决定性作用，进一步简政放权，转变监管理念，由管企业向管资本过渡，从过去过严的管企业生产经营上升到相对灵活的管理国有资本的保值增值。除了在混合所有制改革大方向上给予政策扶持外，政府还要给予国有企业足够的混合所有制改革自主权，让企业以独立的市场主体在市场竞争中实现不同类型资本的有机融合，着实解决政府干预过多和监管不到位的难题。同时，要打破长期以来的垄断行业的市场壁垒，放宽市场准入门槛，扶持民营资本参与到国企改革中去，政府逐步放开功能性、垄断型项目，放开石油、燃气、电力、铁路、轨道交通、水务、电信、资源开发领域的市场竞争，形成公平的竞争环境，并采取各项优惠措施吸引区域外优质资本的进入。第四，培育统一的东北地区市场经济体系，促进不同类型资本的高效流动。打破东北三省内部资源流动的行政障碍与市场壁垒，促进国有资本与非国有资本的高效流动，吸收优质的区域外资本进入东北地区，增强东北经济活力。完善国有资产产权交易市场，将国有企业产权纳入规范自由的市场交易体系，建立健全流转顺畅的产权市场运行机制，降低交易成本，提高混合质量；完善劳动力市场，打破制约劳动力自由流动的行政性及市场性障碍，供给有效的软硬件配套设施，为国有企业劳动力的有效转移创造良好的市场条件；改革国有企业领导者选拔任用机制，健全经理人市场，让企业领导者成为经理人市场中的竞争者，为因改革带来的国有企业领导人的安置问题提供有效的解决渠道。需要指出的是，政府作为市场体制改革的主导，必须要承担一部分的沉淀成本，例如提高行政效率、供给基础设施建设、教育培训投资、相关法规制度的制定等。[7]第五，尽快解决国有企业历史遗留问题，减轻国有企业改革负担。对于东北地区国有企业而言，解决历史遗留问题必须依靠政府实质性的举措与有效的配套政策。为了支持东北经济发展，2014年8月，国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》指出，“进一步深化东北地区国有企业和国有资产管理体制改革，尽快出台分类处理的政策措施，加大支持力度，力争用2-3年时间，妥善解决厂办大集体、分离企业办社会职能、离退休人员社会化管理等历史遗留问题。”东北各级地方政府要深刻领会中央关于解决历史遗留问题的有关精神，在中央有关政策的指导下，出台相关配套政策，通过成立专门的改革基金、投资补贴和税收优惠等多种方式，合理承担历史遗留问题解决成本，提高国有企业混合所有制改革的速度。具体包括：进一步完善社会保障体系，保障东北地区国有企业离退休、下岗人员的生活，为国有企业剥离办社会职能奠定良好的社会保障；进一步推进国有企业历史欠税豁免政策的实施，健全政策实施机制，减少豁免政策实施的交易成本及时间成本；对破产国有企业进行更为有效的援助，规范破产程序，保障受损利益主体的妥善安置与社会稳定；对厂办大集体问题，要总结已有政策的经验教训，在现有政策切实落实的基础上，合理分配中央、地方、企业三者之间在厂办大集体改革成本中的承担比重，中央要加大财政支持，提高经济补偿金的承担比重。

参考文献：

[1]吴敬琏，厉以宁，林毅夫,等.小趋势2015：读懂新常态[M].北京：中信出版社，2015.

[2]薛继亮.资源依赖、混合所有制和资源型产业转型[J].产业经济研究，2015，（3）.

[3]陈俊龙，李衍.交易成本与东北地区混合所有制经济发展分析———兼论东北老工业基地国有企业改革的新方向[J].国有经济评论，2014，（2）.

[4][美]奥利弗•E.威廉姆森•资本主义经济制度[M].段毅才，王伟，译.北京：商务印书馆，2002.

[5]Coase，R.TheProblemofSocialCost[J].JournalofLawEconomics，1960，1（3）：1-44.

[6]厉以宁.中国道路与混合所有制经济[M].北京：商务印书馆，2014.[7]汤吉军.再论振兴东北老工业基地的新思路[J].东北亚论坛，2006，（1）.

作者：陈俊龙 赵怡静 单位：东北大学 工商管理学院 东北大学秦皇岛分校 管理学院