预算改革管理制度论文范文

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一、依宪治国、人民民主：预算改革的基础平台

预算法形式上表现为技术性规则，这些规则的优劣及完善程度影响着预算程序作用的发挥。例如，如果预算的标准不明确，就会给预算编制带来困扰；倘若预算科目分类不合理，不仅会影响预算审批，还会影响预算执行和监督；只要国库管理不到位，资金的安全就很难得到保障。正是认识到上述问题，《预算法》修改从2004年起便被列入立法规划。法律修改后的内容也证明，除开宗明义引入先进立法理念，所有增补、删减或修正的确限于这一方面。值得反思的是，在中国目前的政治法治环境下，这些程序性、技术性规则的完善，是否对财政的安全、秩序和效率真的可以产生决定性影响？推动预算制度高效运转的“发动机”是预算法还是其他更为重要的因素？笔者认为预算法所确认的大多是显性规则，这些规则要想发挥应有作用，有赖于基础设施和动力系统。如果基础设施良好，动力澎湃，即便具体细节存在瑕疵，其效果也不至于太差。反之，如果基础设施太差，动力系统一身羸弱，再精致的设计也施展不开。要夯实预算法的基础平台，必须回归宪法。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。只有确保人民选出代表自己利益的代表，人民代表能够切实有效履行职责，并随时接受人民的监督，政府权力才有可能被关进制度笼子，严格按照法律规定服务于人民。事实上，政府享有预算编制权，人民代表大会享有预算审批权，并非《预算法》所创设，而是《宪法》的明确规定。在理解宪法对预算权的分配时，必须结合人民主权论，③将预算审批权从理念上落实到人大代表的投票权上，将人民意志的汇集与自由选举结合起来。如此，人民代表大会制度便成为预算法的动力系统。如果发动机不能充分发挥作用，预算法无论如何精致，最终只能沦为纸面的游戏规则，跟人民的意志和利益无关。党的十八届三中全会决定提出，要坚持人民主体地位，充分发挥人民代表的作用，加强预算决算的审查监督。《预算法》修改一定程度上体现了上述精神，如完善初步审查程序，明确预决算审查的重点内容，加强对预算调整的审查监督，发挥人大代表和社会公众的作用，等等。尽管预算可以反作用于法治，但总体来说，此次修改局限于技术性层面，没有触及根本性的动力来源。最为典型的例子是，《预算法》没有考虑预算被否决的情形，即便此次修改仍然没有涉及这一问题。如果审查批准的结果只能是同意，这种审批也就等同于协商，没有实质性意义。

二、法治之轨：《预算法》修改与深化预算改革

“新一轮财税体制改革决不是体制机制的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革。”①按照党的十八届三中全会的部署，预算改革成为财税改革三大领域之首。在全面推进依法治国的背景下，如此重要的改革必须于法有据，必须夯实法律基础，在法治原则的指导下进行。有鉴于此，《预算法》修改承载了重要使命，旨在铺就预算改革的法治之轨。党的十八届四中全会决定指出，要实现党的领导、人民意志和依法治国统一，党必须加强对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。对照党的十八届三中全会对预算改革的要求，不难发现，《预算法》修改的大部分内容都是在落实全会决定，体现了将政党意志上升为国家意志的过程，下文的列举可以作为例证。

1．全口径预算管理改革。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就要求“实行全口径预算”，党的十八大和十八届三中全会决定进一步提出，“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”。这与1994年《预算法》存在不小差异，因为1994年《预算法》允许预算外收支存在。《预算法》修改后，要求政府全部收支都纳入预算，未列入预算的不得支出，同时，明确了复式预算的范围及内部关系，确立了全口径预算体系，为改革提供了法律依据。

2．预算公开改革。《预算法》原未确认预算公开原则，但自2010年以来，回应人民的呼声，各级政府都在推进预算公开改革。党的十七届五中全会要求提高预算透明度，党的十八大和十八届三中全会也提出，“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”。《预算法》修改后引入全面公开原则，除了依法属于国家秘密的事项，预算信息全部都要向社会公开。不仅如此，新《预算法》还设定了公开的主体、时限、责任等，为预算公开改革制定了指南。

3．预算控制方式改革。党的十八届三中全会要求，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；②建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。作为回应，新《预算法》不再要求各级预算收支平衡，而是将重点转向对支出的控制和监督，强调未列入预算的不得支出。新《预算法》还确认建立跨年度预算平衡机制以及政府综合财务报告制度，为后续改革奠定了良好的制度基础。

4．地方债发行与管理制度改革。《预算法》曾规定，除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行债券。该项规定忽视地方的财政需求，早被地方政府通过各种方式规避，并因此累积巨大的债务余额。③党的十八届三中全会决定指出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。与此相适应，新《预算法》正式允许地方政府发债，同时还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，以应对可能出现的财政风险。

5．转移支付制度改革。分税制实施以来，政府间转移支付规模不断增大，但结构严重不合理，违规违法现象频繁发生。党的十八届三中全会提出，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。这些方案有助于重塑央地财政关系，需要法律加以固定。新《预算法》因此增列专条，确认国家实行财政转移支付制度，并根据上述改革精神设计了具体规范。例如，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，等等。正是基于新《预算法》，2014年10月8日，国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》，对预算改革做了进一步安排。有关财政支出标准、预算审查监督程序、地方政府信用评级、政府综合财务报告、国库现金管理，以及转移支付标准、债务余额管理，都可以在新《预算法》的平台上运行。因此，尽管预算法无法作为预算改革的发动机，但通过具体规则和制度的增修删减，总体上强化了人民代表大会的权威，有利于将政府权力关进制度笼子，同时也为后续改革指明了方向并奠定了合法性基础。

三、综合多元：超越《预算法》的财政法体系拓展

虽然新《预算法》奠定了预算改革的法治基础，但必须看到，《预算法》毕竟只是预算法。如果将预算法定位为财政通则，要求其承担过于广泛的职能，可能会超出其承受能力。在其他财政法尚付阙如、立法进程缓不济急而现实又迫切需要时，《预算法》主动担纲也属情有可原，至少短期内解决了相关改革的合法性问题。例如，1994年国务院推行分税制后，《预算法》随即予以确认。但实际上，政府之间如何划分收支、如何实行转移支付，这些问题远非预算法力所能及，需要进行专门立法。新《预算法》延续该思路，继续确认中央与地方分税制。《预算法修正案（草案二次审议稿）》甚至直接将制定分税制具体办法的权力赋予国务院，其内容报全国人大备案即可。事实上，分税制关系到政府之间的收支划分，基于正当程序原则的要求，应该由中立的第三方来决断。国务院自主划分财政收支的做法，不符合法治原则。①因此，与《预算法》相衔接，配合事权与财政支出责任相适应的改革，财政收支划分法必须列入立法日程。顺应党的十八届三中全会决定的要求，新《预算法》还增设专条，确认国家实行财政转移支付制度。不过，以新《预算法》如此原则的要求，不足以解决转移支付标准不清、程序不细、监督不力、责任不明的问题。因此，与财政平衡的理念相适应，配合分税制改革，转移支付法也必须出台。虽然法律不可能事无巨细，最起码它可以设定基本规则，然后再授权国务院制定法规。这比任由财政部设定转移支付项目，在安全、规范和效率等方面要强得多。目前国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》所涉转移支付的内容，依据的主要是党的十八届三中全会决定，而不是新《预算法》，进一步说明转移支付立法的必要性。在公债方面，除国债外，新《预算法》开始对地方债开闸。不过，如果让《预算法》承担公债法的全部职能，无疑会偏离《预算法》的立法宗旨。比较现实的架构是，在《预算法》基础上另行制定专门的公债法，分别对中央债券、地方债券、国家外债进行规范，特别是要突出地方债券的内容，明确中央对地方债券、上级政府对下级政府债券的财政责任。在目前权责不清的政府间关系模式下，国务院要求地方政府对其债务独立承担责任，虽然是避免道德风险的无奈之举，但与我国单一制体制以及地方财政不独立的现实不符。在预算执行方面，国库是公款管理的关键环节，关系到财政资金的安全和效率。此次《预算法》修改虽然明确了国库管理权，②也确立了国库集中收付制度，但国库管理本身还有更加独特的要求，如国库的组织机构、国库的基本职责和主要权限、库款的收纳与退付、库款的拨付、国库账户管理、国库信息报告，等等。总结2001年以来国库制度改革的经验，配合建立现代财政制度的要求，有必要制定单独的国库管理法，借此强化预算的执行效力，防止财政违法违规行为。除以上列举的法律，在法治财政的舞台上，与《预算法》共舞的还有很多。例如，对通用性的财政支出，如工资、办公用房、差旅费等，必须设定标准或定额；政府收支分类也需要改进，方便信息的比对、统计和分析。在预算收入方面，需要完善相关立法，明确构成要件和征收程序；在预算支出方面，需要借助财政拨款法、政府采购法、财政投融资法等，使其不仅符合预算的一般要求，更满足特定领域的特殊规范。因此，虽然《预算法》修改为预算改革奠定了法治基础，但预算管理制度涉及其他一系列法律，需要彼此呼应、相互配合，改革才能最大限度地发挥功效。

四、法治不排斥行政：政府的预算能动性

法治和预算的共性所在，都是要将权力关进制度的笼子，但这绝不意味着政府从此成为囚徒，只能机械僵硬地履行职责。事实上，在法治和预算所设定的框架内，人民、议会与政府之间存在合作关系，政府有宽阔的施政空间。政府权力虽然存在被滥用的可能，但不可否认，它也存在积极作为、造福乡民的一面。法治和预算所要做的，就是要限制其滥权为恶的可能性，促使其在遵纪守法的同时锐意进取。如果没有强有力的公共行政，法治和预算的目标会很难实现。所谓法治不排斥行政，正是从这个角度而言。①在现行《预算法》的框架下，有些规则政府不可突破，属于强制性要求。例如，政府全部收支必须纳入预算，预算草案未经审批不得执行，地方只能以发行债券方式举债，国有资本经营预算不列赤字，等等。这些强制性规则的存在，旨在防止财政随心所欲，浪费公弩。如果不遵守这些规则，可能导致预算行为无效，或者预算文件不具有执行力，并可能会被追究法律责任。既然《预算法》设定了强制性要求，政府就必须严格遵守和执行，没有协商或退让的余地。有些规则引入议会与行政的双重控制，一定程度上体现了政府的预算能动性。例如，除报经本级人大常委会批准外，省级政府只能在国务院批准的额度范围内发行债券。但在更多的情况下，只要不与法律相冲突，预算政策的决定权在国务院。例如，国务院可以设立专项转移支付，设立财政专户，规定基金预算的收支范围，规定财政收支划分的具体办法，等等。国务院主管部门也在分享这种机会。例如，财政部具体负责对中央债的管理，对地方政府债务实施监督，负责制定政府收支分类科目、预算支出标准、绩效目标标准，等等。

可见，《预算法》给政府留下了巨大空间，足以令其纵横捭阖、率性挥洒。面对同样一部预算法，一个积极主动、负责任的政府，可以将法律授权用到极致，为民众谋福利。消极懈怠、故步自封的政府则会不求有功，但求无过，形成懒政。这样的政府也许循规蹈矩，遵纪守法，却会忽略政府存在的目的。因此，虽然我们强调依法治国，强调预算对政府的全方面约束，但决不可因此走向极端，堵塞政府施政的空间。相反，无论是法治原则还是预算法，都应该高度重视政府，鼓励政府积极行政，造福于民。②事实上，在法律没有规定的情况下，基于执政党推动或政府自省，预算管理制度改革一直在进行。例如，虽然1994年《预算法》承认预算外收支，但国务院取消预算外收支的努力从未停止；虽然《预算法》修改前并未要求预算公开，但从2010年开始，公开预算已成燎原之势；虽然预算协商并未写入《预算法》，但不少地方跃跃欲试，通过试点积累了宝贵经验。这说明，只要不与强制性规定相冲突，在预算管理制度改革方面，政府享有广泛的政策空间。以新《预算法》框架之简约，如果没有政府的配合，没有行政规则的补充，要想让法律的功效发挥到最大，也是很难办到的。因此，在法治原则的指引下，必须发挥政府的能动性，使其积极施政，大胆作为，才能将预算作用发挥到极致。

作者：熊伟单位：武汉大学法学院教授