价值理性的公共政策论文范文

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一、公共政策伦理的核心议题

(一)政治权力与社会责任的关系政治权力是权力在政治领域的特殊表现，是政治主体对一定的政治客体的一种制约能力，体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中。法国社会学者迪韦尔热认为，政治权力是在一切集体或整体社会中行使的完整权力。［3］马克思更是认为，政治权力就是“国家的权力”，是一个阶级压迫另一个阶级的有组织暴力。社会责任是社会法和经济法中规定的个体或者组织对社会整体承担的责任，是由角色义务责任和法律责任构成的二元结构体系。公共组织应该以一种有利于社会的方式进行社会经营和管理，它应当承担起追求对社会长期有利的任务目标。责任与权力是相对应的，由于政府组织的权力并不是天然拥有的，是由人民所赋予的，因而，政府组织要对其权力来源负责，要对其行为负责。在拥有政治权力的同时要承担起相应的社会责任。维护社会正义应是政治的根本要义，也应是行使政治权力的本质要求，或者说维护正义就是政治家、公务员、执法人员和司法人员的根本社会责任。［4］传统集权体制下的政府是一种以权力为本位的政治组织，在这一政治逻辑下，作为“经济人”个体的政府官员对政治权力的追逐就转变为对政府私利的谋求，政治权力处于不断扩张之中;加之，由于凯恩斯主义的兴起，政府的触角不断延伸，政府职能范围不断扩大，由此产生了一系列政府腐败现象。如何限制政府权力，如何保证公共权力恰当运用成为公共政策关注的焦点问题。政治权力是一种权力，也是一种责任，权力是承担责任的手段，责任是公共权力的实现目标。社会责任作为一个伦理范畴，表现为个体或者组织对政府，对人民的利益关系时应该履行的义务。

(二)政策效率与政策公平的关系公平与效率是政治自诞生以来便相伴始终的主题，从某种意义上说，社会政策的调整和社会制度的演进都是公平与效率关系的平衡过程。［5］政策效率，简单的说就是政策投入与产出之间的关系。政策投入是指在政策周期过程中投入的全部资源，包括人力、物力、财力、时间等直接资源和信息、风险、机会成本等间接资源;政策的产出是指政策执行的直接结果。对政策投入计算的指标必须是完整全面的，不能只是单一的经济性的衡量指标，也要包括定性指标，公共政策过程中无法量化的间接支出也不能因为不能精确量化计算而将其排除在外。政策公平是指在政策制定、执行等整个系统中，政策主体能够以公平为核心价值和基本准则，对各种社会资源进行合理分配，均衡社会各个群体之间的利益，保障社会中每个人都能够有效地行使平等的权利，获得应享有的利益。公平是现代公共政策所追求的核心价值向度和根本价值目标，它决定公共政策的公共性、合法性、权威性和民主性的实现程度以及政策的具体功能和效力。在公共政策的整个链条中，人们往往用公平理念来量度某一公共政策是否合理，同时按照对公平要求的满足程度来决定对公共政策行为的认同、接受和服从。政策效率与政策公平并不是天然对立的，二者是相互依赖的。效率是公平的基础，公平是效率的前提，公平是社会发展的目的，效率是社会发展的手段，没有效率的公平是无法想象的，没有公平的效率也必然会造成混乱和无序。政策效率和政策公平，是公共政策体系中的两大目标。公共政策是政府为了解决公共问题而采取措施的过程，这不仅是对效率的追求，也是对公平的追求。公共政策伦理正是通过对公共政策主体自律和他律的途径，在公共政策过程中保障公平和效率的平衡。

二、公共政策伦理的现实困境

托马斯•戴伊认为，“公共政策是政府选择作为和不作为的行为”。［6］面对复杂的社会问题，公共政策的主体应该怎么做，哪些是可以作为的，哪些是不可作为的，哪些是真正要考虑的，这些都会使公共政策主体陷入困境，即公共政策伦理困境。

(一)工具理性与价值理性的冲突人的理性在哲学视野中存在工具理性和价值理性两种维度。工具主义是通过精确计算功利的方法，在实践中确认工具的有用性，从而追求事物的最大效用，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观。工具主义自从政治与行政二分以来便在公共行政研究中获得了至高无上的地位，公共政策也正是在顺应工具理性的扩张过程中产生、形成和发展的。在强调政治与行政二分法的态势下，要求政府官员要保持价值中立。但是，“时至今日，政治与行政二分无论在理论上还是在实践中都变得难以自圆其说;从公共政策的制定到执行，官员们日益卷入其中是一个可以看到的事实;行政官员的政治中立不仅不可能，而且也被认为是不合理的”。［7］对工具理性的过分追求导致了在政策实际过程中出现了公共政策失灵、失败或者走样。价值理性是一种以主体人为中心而不是以客体为中心的理性，所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性，体现对价值问题的理性思考。价值理性所诉求的合目的性，既是指合乎人的目的，更是指合乎人本身这个目的。在价值理性视野中，人是各种努力的终极关怀。一切努力都是为了满足人的合理性需要，都是为了维护、发展、实现人的经济、政治、文化利益，都是为了推护人的尊严、提升人的价值、凸现人存在的意义，促进人更好地生存、发展和完善，趋近自由而全面的发展。价值理性的目标要求，同公共政策的目标要求不谋而合，都是为了满足人的合理性需要，都是将人放在优先考虑的地位。这更能体现公共政策的公共性。面对越来越多的公共问题，如环境恶化、人口激增、气候变暖、贫富差距、公共卫生、恐怖主义、饥饿贫困等，政府在公共政策发展的过程中，过分强调了公共政策作为解决社会问题的工具性价值。但作为解决社会问题工具的公共政策似乎陷入了一个恶性循环:公共问题———制定定公共政策———再出现公共问题———再制定公共政策。事实上这个循环的政策制定过程就是以后一个工具主义来战胜前一个工具主义而导致了新的问题的产生，并再次制定新的工具主义的公共政策。［8］这事实上就导致了公共政策工具理性的扩张，忽视了其价值理性，使公共政策因过分重视目标而对本应承担的民主、公平、公正等最基本的价值准则被忽视了。

(二)政府自利性与政策公共性的冲突政府并不是万能的，也有失灵的时候。其中一个表现就是公共政策的失效。对这一问题，公共选择学派从经济学上进行了分析，它的理论基础就是“经济人”假设，即人都是自利的、理性的效用最大化者。政府部门及其官员作为“经济人”，会忽视社会福利和公共利益，而追求自身的组织目标或者是自身的利益。这就会使对公共问题的认定、政策的选择和执行不能实现其预期目标。加之，有学者认为，社会实际并不存在真正的公共利益。肯尼思•阿罗(K．Arrow)在《社会选择与个人价值》(1951)一书中所提出的“阿罗不可能性定理”，就已经表明将个人偏好或利益相加总为集体偏好或利益的内在困难。布坎南也指出，在公共政策决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在各种特殊领域之间的“缔约”过程。这些问题都会造成公共政策偏离其公共性轨道，导致公共政策失效。［9］另外，社会中存在不同的利益集体，公共政策会对各个利益集体产生不同影响。公共政策制定的过程也是各个利益集体相互博弈的过程。在这个过程中，较强势的群体会比弱势群体具有更多的话语权和表达权，他们会通过各种手段和途径来影响公共政策，此时，公共政策就有可能会偏向较强势的一方，使弱势群体的利益被忽视或受到损害，甚至会牺牲少数处于弱势地位群体的正当利益。可见，公共政策主体在对社会资源进行权威性分配的时候，容易从自身利益出发。公共政策存在的本质意义就是要维护和增进公共利益，离开了公共利益，公共政策也就失去了存在的意义。当政府从自身利益出发，或者受到利益集团的影响时，公共政策就会为政府机构或者利益集团服务而忽视公共利益。公共政策中如公平、正义、平等等最为本质的伦理价值属性就会被严重侵蚀，公共政策的伦理价值就会偏离。政策的公共性不仅是对公共政策主体———政府自身的公共性的体现，更是对公共政策本质———解决公共问题，促进公共利益的体现。随着民主政治的发展，政府的公共性将日益凸显。政府是公共利益的维护者和代表者，要为全体社会成员提供公共物品和公共服务，要尊重全体公民的基本权利，这都要求政府在制定和执行公共政策的时候要合理考虑不同社会群体之间的社会利益，对社会资源进行公平分配，保障社会公平。

(三)功利性与道义性的冲突对公共政策进行伦理分析时，功利论和道义论是典型代表。功利论的主要代表人物是边沁和密尔，道义论的主要代表是康德，两种理论常常处于对立地位。功利论强调行为结果，主张行为结果对人的行为是否合乎道德的评定标准。功利主义的一个根本原则是，“最大多数人的最大幸福原则”。按照边沁的说法，功利原则是“当我们对任何一种行为予以赞成或不赞成的时候，我们是看该行为是增多还是减少当事者的幸福”。［10］这里所说的幸福就是免除痛苦、求得快乐，而利益是幸福和快乐的基础，个人幸福就是个人利益。所以，简单说，功利论就是效果论，所做的事情能不能得到好的行为效果，如果获得了好的效果就是符合道德的，否则就是不道德的。由此看见，对一项公共政策进行功利性评价时，就是要看这项政策能否为最大多数的社会公众带来好处，或者能保护最大多数人的利益不受损失和伤害。在这种理论的影响下少数群体和弱势群体的利益基本上被忽略，可能会造成多数人对少数人正当权益的侵犯。道义论正好和功利论相反，主张对人的行为是否道德的判断不是依靠行为结果，而是要看行为本身和行为所依据的原则，也就是行为动机是否符合道德。这就意味着限制和规范个体行为的准则和标准要主观化、普遍化和绝对化。康德是道义论的代表人物，他认为，道德法令是绝对的、强制的、是可普遍化的，个人必须无条件地服从和履行。与功利论不同，道义论强调道德的精神价值，强调道德的纯洁性、超越性和普遍性，注重平等、公平等形式性的东西。“道义论”形成的内在根据，即为了个体实践行为的有效实现和社会秩序的良性运行。人类永远都在追求着最大幸福，但实现这个追求的过程则要采用“道义”的手段。无论是功利论还是道义论，都是以假设个人利益与社会利益的对立为基础，只是在这种对立中，功利论强调的是个人利益，道义论强调的是整体利益。在对公共政策进行评价的时候，不能偏其一面即依靠一种理论标准。功利论即使是强调为了最大多数人的最大幸福，也要考虑道义性的普适性，注重政策本身是否公平、公正。道义论即使是强调整体利益，强调平等、公平等形式性的东西，也不能忽视，甚至扼杀个人利益和个性发展。在社会利益多元化的现代社会，要使公共政策完全体现社会成员的利益是一种乌托邦，但是作为社会公器，公共政策在尽可能体现公共利益的同时，也要兼顾好社会公平，保障少数人的正当社会利益。

三、公共政策伦理的重塑路径

为了使公共政策能更好的为公共管理服务，就要克服公共政策伦理的现实困境，为构建和重塑公共政策伦理寻找有效的路径。

(一)平衡工具理性和价值理性所谓公共政策问题就是“客观存在的对社会上大多数人的利益、生存、发展条件和价值规范等产生重大不良影响，并经过一定的渠道和途径反映到政府有关部门，列入政府的政策议程并为政策制定者分析和研究，等待解决的社会公共问题”。［11］由此看来，公共政策作为政府工具，在面对公共问题时要采用科学的技术手段，提高解决问题的能力，从而实现政策效能。从高效解决公共问题的角度来说，重视公共政策工具性价值是必要的。但是，在强调公共政策的工具理性的时候，公共政策过程忽视了价值理性，往往缺少人文关怀。这时候的公共政策是不完美的。正如我国促进经济发展的政策，在改革开放之后的很长一段时间内，我国强调经济发展，在分配政策上提倡“效率优先，兼顾公平”，在这样的政策指导下，我国的GDP确实高速增长，但也出现了新的社会问题:环境污染、社会不公、贫富差距过大等等。公共政策的工具理性和价值理性就像是公共政策这一硬币的两面，缺一不可，只有同时关注，公共政策才能平衡发展。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的”。［12］在公共政策的制定和实施过程中，如果过分强调工具主义，就会导致价值理性的偏离、流失甚至丧失。在公共政策制定和实施整个过程中必须要引入价值理性，强调公共精神，张扬公共政策的价值理念，要尊重民意，听取公众的政策建议，积极回应公众的需求，提升政策的公共性、公平、正义等伦理价值，保证对政策的伦理考量及对政策目标的道德追问的正确性，坚持政策制定和实施过程中价值理性和工具理性的最佳平衡。

(二)培育公共政策主体的伦理素养在公共政策体系中，公共政策主体是主导。公共政策主体是政策伦理责任与义务的最终承担者和实践者，在公共政策整体活动中居于重要的位置。在公共政策实践中，强调权、责、利的统一，这就意味着，公共政策主体享有多大的权力，就应相应地负有多大的责任。面对现代社会多元的利益诉求和多元价值观的影响，必须要求公共政策主体具有责任意识，坚持“以人为本”的要求，这样才能使公共政策主体增强风险意识，注重政策效能，讲究政策公平，保证公共政策能够有效制定，顺利执行。在公共组织中保持承担责任的行为有两种:一是内部控制即自律;一种是外部控制即他律。［13］因此，要明确权力和责任的范围界限，避免权力重叠。要建立起“刚性”机制，强化问责制，使每一个公共政策主体都能够明白肩负的责任，该怎样去实现这项责任，明白在公共政策过程中不能有危害政策公共性的企图，不管是谁违背了公共责任，都会受到追究，受到惩罚。在加强对公共政策主体的他律建设的同时，也要加强其自律建设。公共政策伦理的建设不仅仅要依靠良好的制度设计和安排，更要依靠政策主体自身的道德品质，主动发挥主观能动性，时刻心系人民群众，为人民群众着想，以公共利益为依归，做到无私奉献、公正廉洁，关注人的价值体现，注重人的主体地位，增进社会中人民群众的利益总量，把人的生存和发展作为衡量公共政策合理合法的依据，自觉维护公共利益，自觉维护公共政策的公共性，做到不以个人荣辱得失为行政行为的评判标准，树立“以人为本”的核心道德理念，突出政策伦理公正科学的价值理性。

(三)完善公民参与决策的伦理模式公民参与在重塑公共政策伦理中发挥着重要的作用。完善公民参与决策不仅能够有效实现公共政策目标的公共性，更能够有效实现对公共政策过程的监督。充分的公民参与，也是政策制定过程中收集真实信息的有效途径和渠道，这有利于公民意愿和利益要求通过多种途径转化为政策，并通过民主协商的方式最大限度的增强政策的规范性，确保公共政策反应民意，保障政策的公共性。同时，公民是公共政策的直接作用对象，对公共政策的感受最为直接，较容易调动公民参与到政策的监督中来，防止和纠正公共政策的偏差，保障在动态过程中对公共性的坚守，确保公共政策的伦理价值得以实现。在我国的公共政策实践中，很突出的问题是决策权力过于集中，公民普遍出现“政治冷漠”现象。听证会、政策公示、公告等手段往往流于形式，因此，要下大力气培育公民的参与意识，创建民主参与、民主监督的良好氛围。在现阶段，完善公民参与机制是一个长期的渐进的过程，要在对我国目前的经济、政治、文化等状况的深入研究之下，积极审慎的借鉴西方发达国家较为成熟完善的公民参与机制。政策制定者应该采用如深入交流法、选取民意代表、基层意见搜集、价值取向法等方式，积极主动的广开言路，听取民众的意见。一方面，通过各参政党、人民团体和其它非政府组织，通过政治协商会议的形式来参政、议政，表达各阶层、党派和团体的利益需求和政治愿望，确保公共政策价值取向的正当性。另一方面，通过大众传媒的等重要的公共舆论工具为公民参与提供一个有效渠道，使广大人民群众的利益得到表达。另外，一个国家民主制度的顺利运作与否，受到该国政治文化的影响。一般来说，有利于公民参与的文化氛围包括平等的观念、独立自主的意识、强烈的责任感和法制精神。当这样的文化氛围深入人心时，公民的参与意识就会变得强烈起来，更相信自己的力量能改变政治现实，从而对公共政策的关注度也会大大提高。当前要注重对普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的责任感、法制原则等政治文化的培养，坚持发扬广泛的民主，让公民充分参与进来，从而真正的体现“公民政策”，充分显示政策公意。同时，政府官员也要树立正确理念，要充分尊重人民的合法权利，对公民努力参与和监督公共政策的行为积极做出回应，承认公民在公共政策中的主体地位，积极推进公民参与公共政策活动。这样，不仅使公民在意识上体会到作为主人翁的地位及其参与方式，更在社会实际生活中能够真正地以主人翁的姿态融入到政策制定的潮流中，有利于形成政策主体和公民的互动治理，更好的实现对公共事务的“善治”。

作者：谭英俊单位：广西行政学院