国内组织公共危机管理的探微范文

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我国非政府组织参与公共安全危机管理的依据

（一）现阶段安全形势的促使

目前我国的发展已经进入了一个敏感的阶段，这是一个发展机遇与风险因素共存的时期。首先是各种灾害事故的频繁发生，其次是随着现代化产生的系统风险开始扩散，在资源扩散与再次汇集后，社会中的潜在风险因素逐渐增多，突出的矛盾和问题增多，这些不良因素都开始给社会的稳定发展带来显著的威胁。例如城乡二元结构引发的劳资问题，房屋土地拆迁引发的社会问题，人口流动引发的管理问题，人口增加引发的空间问题。生态恶化和灾害响应机制不健全，缺乏危机预警和监督机制，在行政执法监控中存在漏洞，以及危机管理中行动人员的不当操作而引发的人为社会安全危机等。在这样一种严峻的形势下，虽说政府无疑是公共危机治理体系中的核心，但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷，故需要非政府组织的积极参与，来协助政府，形成多元共治的格局，以确保公共安全。

（二）理论的支撑——公民社会与治理理论

非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据——公民社会与治理理论。从上个纪90年代开始，国内外诸多的学者逐渐地接受了以政府、市场和民间社会三分法为基础的公民社会概念。该理论认为公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会帮助民众从国家和市场的绝对掌控中解脱出来，强调构建具有自主性、自律性、自治性的社会组织，从而形成一种合理的社会结构，这种架构有助于国家、市场、社会三个管理主体间开展良性互动。单一的、命令式的、等级制的治理格局需向多中心的、合作式的治理与善治转变。治理的基本理念就是主张关注社会管理力量多元化格局的建立，并对社会组织力量加以关注。该理论一方面改变了单一政府治理的格局，使该格局逐渐呈现出多元化的趋势，另一方面有助于提升非政府组织在国家公共事务治理中的地位，为非政府组织参与属于公共事务管理的危机管理提供了强有力的理论依据。

（三）自身特有优势的保障

非政府组织以它独特的优势应对着社会公共危机。NGO的优势具体表现在：相对于政府而言非营利组织在运作机制上表现出的灵活性和自治性使其比政府组织更具有渗透性和主动性；非政府组织多元化的专业性，使其在救助过程中具有更强的针对性，降低了不必要的组织和人员开支；其公益服务的特点，有助于安抚群众的恐慌不安的情绪；非政府组织成员基本成员是具有志愿精神的，更易与民众进行沟通，有助于开展灾后群众心灵上的修复和基础设施的重建等工作。面对频发的公共危机事件，若仅依靠政府承担公共危机的管理职能来应对危机，将会给公共财政带来巨大的压力。近年来，随着非政府组织的有序发展，已经积累了一定的社会信誉，使其在公共危机事件发生后，能通过多渠道动员更丰富的社会资源投入到救灾中去，为政府部门提供必不可少的辅助力量。

我国非政府组织参与公共安全危机管理的两大阻力

笔者主张将两大阻力抽象概况为：外部阻力与内部阻力。正是由于受到源于政府的外部阻力，以及源于非政府组织自身的内部阻力这两方面阻力的影响，NGO也表现出“资源供给不足”、“家长制作风”等各种志愿失灵的现象。该现象使NGO不但无法在公共危机治理中将自身功能发挥到最大化和最优化，甚至还在某些环节影响了公共危机治理的效率与效果，从而产生了局部的负面效应。

（一）外部阻力

外部阻力主要源于政府，具体表现为：落后的政府管理理念，对NGO的实践利用不足，未营造健全的法律政策环境。

1.落后的政府管理理念国内动员社会力量进行危机管理的氛围尚未形成，从公共危机管理实践的角度来看，政府一方面给予社会力量的重视程度不够，另一方面没有合理有效地调配社会力量参与公共危机管理，故社会力量参与危机管理实践的渠道就显得如履独木桥，难以发挥其应有的辅助功能。导致这种状况的原因有两点：首先，由于政府所处的主导地位，使其传统的管理思维制约了非政府组织在公共安全危机管理中的作用发挥；其次，对非政府组织参与危机管理中政府部门设立了具有约束性的管理体制，忽视了非营利组织的实力，尚未创造出充足的空间来促进非政府组织发挥自身的优势功能。

2.政府对NGO的实践利用不足具体表现在三个方面：一是缺乏明确而规范的分工机制。在公共安全危机管理中，政府和社会力量分别应该承担哪些工作等情况，或是共同承担哪些职责，在我国的危机管理体系中都没有明确规定，使得第三部门的作用无法有效地发挥，在公共危机管理中缺失了主动权，只能被动听令。二是由于宣传引导方面权威部门没有予以重视，从而使得社会公众自救互救能力薄弱。权力部门对社会的危机管理工作、引导、培训仅停留在表层，对危机管理的措施和具体要求不明确，带有阶段性、突击性，缺乏可操作性与长期性。三是与社会力量进行危机沟通不足。由于受到传统危机管理模式的影响导致权威部门习惯于报喜瞒忧，近年来，从非典事件、三鹿事件等国内一系列的公共危机事件的政府表现可以看出，在信息披露方面存在滞后性、主观性等问题，表明政府与公民社会的危机沟通不足、其能力表现与危机管理的需求不相适应，易使得虚假信息在社会中传播给民众造成恐慌情绪，这会影响到安全危机的后期控制和秩序恢复，严重的还有可能引发社会公众对政府的不满，导致社会无法稳定地运行。

3.政府尚未营造有利于NGO发展的健全的法律政策环境非政府组织的活动常常因为受到来自自身和外界的影响而偏离原先正常的轨道，故作为公共安全危机管理的主体，政府非常有必要建立和完善相关的法律制度。当前，在我国出台的一些立法原则中包括《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会登记管理条例》、《基金会管理办法》等等，在这些法规中仍然会存在着诸多会约束和限制非政府组织的建立的条例。条例中存在问题不仅仅不利于非政府组织的建立、发展，而且还会影响非政府组织在监管、监督等方面的作用发挥，因此政府要结合实际情况为非政府组织营造出良好的法律政策环境。尽管我国正在设置有关非政府组织建立与发展的法律制度，然而从目前的情况来看，法律法规体系还没有健全与完善，法制化的发展程度与社会主义市场经济实际情况尚有距离。

（二）内部阻力

内部阻力主要源于非政府组织自身，表现在两个方面：实力欠缺与信任欠缺。

1.实力欠缺具体表现为：（1）资金筹集与管理能力不足。目前我国诸多的NGO只能通过较为单一的渠道来筹集资金，主要途径：政府财政供给与社会捐赠。并且许多NGO由于在资金管理方面存在着不合理之处使得所筹集的资金没有得到最有效的使用。（2）志愿活动存在狭隘性。NGO活动的受益对象数量有限、形式单一，往往是特定的社会群体。不同社会群体筹建为自己维权的组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务有着很大的需求，却未能建立属于自己的组织，有些群体即使建立了自己的组织，但它们筹措资金能力不同，实际发挥的作用也不同。这种力量不均衡现象导致NGO在公共危机治理过程中提供的服务出现缺失或不足。（3）组织存在家长制作风。从形式上看，NGO诸项活动主要依靠志愿人员提供支持但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对组织目标确定和资源使用方案有较大决策权。他们所做的决定既不必征求受助人的意见，也不必对社会大众负责。“家长制作风”导致NGO在公共危机治理中缺乏合作意识和协调行动能力。（4）志愿活动的业余性质。由于NGO的社会认可度不高缺乏支持、资金短缺、无法提供有竞争力的待遇、人才培养机制不健全等因素其对专业人才的培养与吸纳受到很大的限制，大量临时的志愿者有时甚至不具备必要的救援常识与技术，无法在公共危机治理中发挥更大的作用。

2.信任欠缺

NGO在公共危机治理中的公信度有待提高NGO在公共危机治理中表现出的资金不足、家长制作风、志愿活动的狭隘性等“志愿失灵”现象危及其在公众心目中的公信度。一些NGO偏离其“以志愿谋取公益”的主旨反以功利主义为价值取向甚至直接以营利为目标的信念与行为给公共危机治理带来了慈善供给不足、慈善业余主义、慈善特殊主义等负面效应。四、推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理的对策政府作为非政府组织发展和参与公共安全危机管理的主导者，其改革的力度，所提供的自主性空同的大小，直接影响着非政府组织的发展。笔者认为推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理从而实现政府单一主体、单中心的危机治理向多中心的危机治理转变，关键需要两个方面的推动力：源于政府的推动力与源于NGO自身的推动力。

（一）提升政府的推动力

政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮大，在外部为非政府组织提供强大的推动力，营造出有利于NGO有效地参与到公共危机管理的良好的外部环境。推动力主要表现为：先进的公共安全危机的治理文化，创新的公共安全危机管理体制，责任的规范化。

1.先进的公共安全危机的治理文化

作为公共安全危机的管理主体，政府机构不仅要增强自身危机意识并且要重视社会危机治理文化的宣传，加强社会群众的危机意识以及参与社会管理的意识。第一，政府要以制度政策的创新为途径，为非营利组织参与公共安全事务的管理提供良好的外部环境。首先，改善法律环境。一个社会组织只有处在健全的法律环境下，以权威的规章制度作为保障，才能有序的开展工作。相对于政府部门，非政府组织的内部组织结构较为松散，监督机制相对匮乏，在危机处理过程中若缺乏强有力的法律规定，有可能会出现责权问题，一些社会组织的不当行为也许会侵犯到他人合法的权利，故要加强法制的建设，设置规范化的责任制，通过健全的法律来规范和保障其在处理危机事件的行为。其次，政策的支持。权威部门不仅在社会团体的注册标准和要求上要逐步适当放宽，而且在税收、注册资金、权益保障、人员培训等方面也要予以一定的支持，这样有助于非政府组织朝职业化、合法化、专业化方向发展。第二，帮助民众培养互助品质和树立志愿理念，提升民众的素质，为我国非政府组织的建立与发展创造出良好的社会环境。

2.危机管理体制的创新

政府部门要在公共危机管理体制与应急管理理念上有所创新，在保障能力方面有所提升，建立科学的、开放的、协同互动的新式安全危机应急管理组织，有利于最广泛地吸纳各种社会力量参与公共安全危机管理，优化危机管理体系和增强汇集资源的能力。所以就管理体制的设计而言，需要以纵向核心指挥机构设立为前提，对横向的协调辅助机构进行改善，这样有利于全部危机管理多元主体的力量得到最有效的发挥，并且政府要主动地将部分职能分配给非政府组织。与此同时，权威部门不仅要给予非政府组织制度上的支持，以便其有效参与公共安全危机管理，还要避免由于行政权力的不合理干预而影响到非政府组织的正常运作。

3.责任的规范化

所谓的责任的规范化是指：政府部门应在其建立的应对公共安全危机事件的预案中明确规定好非营利组织的责任。第一，为了使非政府组织的使命感和责任感得到有效的强化，使其能更好地发挥效能，在公共安全危机事件应急预案中，需把非营利组织置于全体公共资源的范围内，界定非政府组织参与的方式，明确分工。第二，通过明确非政府组织在危机事件应急预案中的所处地位，规定非政府组织的责任，有助于政府部门交付安全危机处理的事务，更有助于我国非政府组织有效地自主地发挥其特有的效能优势。

（二）提升我国NGO自身的推动力

为了能够合理地、有序地、有深度地参与到公共安全危机管理中去，非政府组织自身要增强危机治理能力，努力争取政府的信任与授权，在内部形成推动力。推动力主要表现为：完善制度，提高运作能力；吸引人才，提高专业化服务能力；加强交流，提高资源动员能力.

一是注重人才的吸纳，提升专业化服务方面的水平。目前，非政府组织应对人才资源匮乏这一问题的有效方式是：首先要通过媒体的宣传，来吸收具有志愿精神的高素质的人才，参与公共服务事业；其次对志愿者进行的必要的岗前培训，提升其技能方法，有助于新进人员适应公共安全危机管理。

二是注重沟通交流，提升动员资源方面的水平。外界的环境存在诸多的不确定性，非政府组织不仅要保持其自身优势而且要根据外部形势的变化做相应的调整。首先，非政府组织要强化在信息交流方面与政府和社会各领域之间的互动，实行互惠规范，增强彼此间的信任和合作。其次，筹集资金途径上非政府组织要努力实现多元化，多路径，为自身的发展和公共危机的应对提供资金上的保障。

三是注重制度的改善，提升运作方面的水平。首先，非营利组织应制定应对公共安全危机事件的预案，明确好处理公共安全危机事件的基础步骤，界定好参与者的责权界限，实现合理的、制度的和科学的危机管理，以防止一些本可避免的问题在运行中出现，如责任相互推却，资金的不合理使用等问题，从而提升应对公共安全危机的能力。其次，要设置评估机制用于对以制定的危机管理制度进行评价，以便在危机管理后期的经验和教训的总结，分析管理制度中存在的问题，而后加以改进，使得制度得到进一步的完善与发展，有助于增强非政府组织在危机管理中的作用发挥。

笔者认为危机是一种严重威胁社会系统的基本价值和行为准则的形式，其本质是对价值的破坏或威胁，具有两重性，既是危险，又是机遇。危机管理就是对遭到破会或威胁的人类价值的维护或修复，这是公共安全危机管理的根本性目标，也是衡量政府危机管理成效的基本依据。在我国的现实国情下，为了防止单一的危机事件系列化扩大化，有效地对突发而来的危机进行妥善及时处理的关键在于政府、民间组织和公众三者间要展开良好互动合作，政府要为非政府组织提供充分的发展空间，并让其在危机中发挥有效的作用，提升非政府组织的影响力与能力，而后形成一股多元而强大的合力以应对危机，使公众的利益得到有力的保障，维护社会稳定，促进公民社会健康地发展。

作者：李震单位：福建师范大学公共管理学院