整合性危机监管模式建构范文

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近年来，我国公共危机事件频发，例如2008年的南方雪灾和“5.12汶川大地震”，2010年的“玉树地震”和“舟曲泥石流”，以及2011年的“温州动车事故”和“上海地铁追尾事故”等重大自然灾害和交通事故。这些灾害不仅给人民群众的生命财产造成巨大损失，还极大地影响了社会的稳定，也是导致政府失信和社会失稳的重要原因。早在上世纪后半叶，伴随着自然灾害、社会动荡等一系列危机在全球范围内的频繁出现，一些国家先后建立了公共危机管理体系。以日本为例，在经历了应对自然灾害为主的防灾体制阶段、危机管理体制初建阶段后，目前其公共危机管理处于构建综合性国家危机管理体制的阶段，业已形成系统化的决策机制，较为完善的危机管理法律体系，以及高效有序的情报收集与传递体系。与发达国家相比，我国真正开展公共危机管理的时间并不长。我国大部分地区无论在政府财力还是公众风险防范与应对能力方面都存在较大差距。因此，探索如何科学有效地应对和处置重大公共危机事件，是当前必须面对的一个重大、紧迫的现实课题。整合风险管理是在风险管理过程中将不同的要素组合在一起，使之相互渗透，相互影响，形成更具价值和效率的整体最优的效果。本文的研究就是既借鉴国外先进的公共危机管理经验，又吸收整合风险管理理论思想，结合我国特殊国情，探索如何进一步完善我国公共危机管理的体制与机制建设。

研究综述

公共危机是一个或连续多个突发性的、紧急性的、对社会造成巨大威胁和损害的灾难性事件，具有物质破坏力大、心理冲击性强、影响和波及范围广、重复或反复发作可能性大等特点。公共危机管理是公共管理的一个分支，是指政府和其他公共组织在科学的公共管理理论指导下，通过预防、预警、评估等环节防止和减少危机造成损害的过程。我国对事故应急管理机制建设的研究起步于余廉（1999）建立的企业预警管理理论体系。在2003年非典疫情爆发后，相关研究从突发公共卫生事件应急处置开始逐步走向应急管理体系的建设与完善。《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》的出台体现了国家对这一领域研究的重视和进展。计雷等（2006）从系统性建设方面为我国应急管理理论研究打下了坚实基础。

高小平（2008）在《中国特色应急管理体系建设的成就与发展》中全面系统地总结了我国应急管理的发展历程、体系模式和管理特点。陈安（2008），孙蕾（2008）则从脆弱性角度对公共安全的衡量与应对进行了研究。左学金，晋胜国（2009）采取理论研究和实证分析的方式，在公共安全和应急管理方面提出了很好的理论见解和实践总结。钱进，王友春(2010)主要从公共安全危机的管理体系、公共安全危机应急处置、公共安全危机恢复重建与治理评估、公共安全危机治理的舆论应对等方面系统地讨论了公共安全危机管理体系建设。随着研究的不断深入，研究者逐步发现公共危机事件之所以扩散为公共危机还存在一些更深层次的原因，包括有组织缺陷、协调障碍、资源调配不足、舆论信息处理不当等。针对这些问题，唐晓东、王林（2005)就如何构建组织机构之间、组织机构内部的流程等进行了探讨。部分学者根据我国国情，对构建我国应急管理体制和机制提出具体设想，薛澜等（2003）认为，我国可确立一种纵向与横向机构相结合、政府与社会相结合的国家应急管理体制。在统一的应急管理体系下，对分散的部门资源进行重新组合和优化，把体制建设与激励机制、责任机制、公私合作机制以及观念更新相结合，从而建立起适应我国国情、政情的国家应急管理体制。池洪（2009）提出政府在应急管理中应积极牵头，引导“全社会动员、全民参与”型应急反应机制的形成。另外，还有一些学者针对某一类型的突发事件如公共卫生、洪水、地震、山体滑坡、有毒气体泄漏、群体性事件等的应急处理和灾后救援体制进行了研究与探索。

国外学者有关公共危机事件应急管理的研究也可分为理论研究和政策应用研究两大类。理论研究方面：RobertHeath(2003)构筑了危机管理的4R模型:减少、预备、反应、恢复。W.TimothyCoombs(2004)指出危机管理涉及的四个基本因素为:预防、准备、绩效、学习。这些危机管理阶段界定的实质是把危机管理行为渗透到危机生命周期中，渗透到一个组织的日常运作中。从危机的生命周期来看，不同的发展阶段要求政府采取不同的应急措施，由此构成一个全面的政府应急管理运作流程。从政府应急管理的参与主体来看，它包括政府、非营利组织、私营组织、民众以及国际资源，不同的参与主体发挥不同的功能，从而构成政府应急管理的网络平台。应用研究方面：Drabek(1999)认为应急管理能力体现在预警、撤退、公共安全和保护等方面。Jaques（2007）则提出了联邦、州以及地方政府在突发事件应急管理的4个阶段(缓解、准备、响应、恢复)中的功能竞争与行为刺激方面的具体要求及其对效率的影响。部分国家在较早的时候已经制定和实施了一些应急管理政策法规。如英国的民防法案(1948年)；日本的灾难应对措施基本法(1961年)，美国的Stafford法案(1988年)、灾难减缓法案(2000年)；新西兰的民防应急管理法(2002年)等。通过对文献的梳理可以发现，国内外学者在公共危机管理理论与政策研究方面都非常注重其应用性，并做了大量的案例研究与实证分析，取得了较多基础性成果。

我国的公共危机管理体制

（一）行政管理的集权与分权

一般而言，危机管理常处于内在的、集权性的管理背景。在权力集中度较高的政治体制下，决策者利用“集权化”的危机管理体制，通过行政命令等形式，可迅速的调动全社会的人力、物力和财力来应对危机，产生很强的社会感召力和社会动员力。在集权式行政管理体制下，各级管理机构层层分设，通过自下而上的信息传递交由上级行政部门做出决策，再由上而下的进行行政命令的下达。“集权”保证了决策的统一性和权威性，而统一调配的方式有助于资源的有序分配和安排，从而将有效降低协调成本和减少协调时间。在实践当中，集权化的确凸现出应对突发、重大应急事件的优势。然而，与“集权化”相对的是20世纪以来各国政府“分权化”的管理体制改革。通过市场化的力量打造“小政府、大社会”的管理模式。这种权力的分散或下放，往往增强了地方政府的自主性和灵活性，降低向上逐级请示传递的过多中间环节，从而提高了公共管理的效率，提升了地方政府应对危机事件的处理能力。从组织构建来看，是将纵深方向的危机管理组织构架向扁平化方向拓展。现代的公共危机具有较高的关联性，波及的地域范围更广、涉及的职能部门更多，因而危机管理中需要危机管理组织横向和纵向间的紧密合作和互动。我国现有的行政管理体制为“集权化”的危机管理体制和决策中心提供了组织保障。近几年来中央政府通过进一步强化基层政府的权责，也为提高地方政府防控危机的能力创造了有利条件。随着地方政府危机处置能力的提高，责任的明晰，未来的地方政府应更加关注地区间与部门间的协调、合作，提高横向联合处理危机的能力。

（二）主体构成的单一与多元化

在公共危机管理中，公共危机影响范围和损失程度决定了政府部门在危机管理中的核心枢纽地位，以及其不可替代的统一组织、协调指挥的职能。然而，从各国的实践经验来看，现代的公共危机管理已逐渐改变了原来传统的单一政府主导模式。伴随着政府职能由“管制”向“服务”的转变，以及非政府组织和公众危机管理意识的提高，危机管理模式正逐步向多主体模式转化，这些非政府组织和公众在公共事务管理中发挥这越来越重要的作用。如澳大利亚的自愿服务澳大利亚组织（VolunteeringAustralia），美国的全国抗灾志愿者组织（NVOAD）都曾在应对突发事件过程中起到了举足轻重的作用。尽管民间组织和其他公众力量一直活跃在我们国家所经历的每次重大灾害的处置、救援甚至重建过程中，但历史传统、政治制度等因素的影响，使得我国的非政府组织数量较少（规模较大的组织有红十字协会和中华慈善总工会），职能作用也比较有限，主要集中于募捐资金和分发救灾物资上。非政府组织一般具有志愿性及民间性，因此往往可以弥补政府的“官方疏漏”，其灵活性和低成本也是政府无法比拟的。同时，非政府组织还可以监督行政部门处理危机的过程，充当政府与公众信息交流的平台，消除公众缺乏信息的恐慌心理以及可能的对立情绪。政府应进一步加大对非政府组织的重视力度，充分发挥其在公共危机管理中的作用。首先，培育社会组织，鼓励松散的公众力量结成有一定组织和制度规范的民间团体。在这一点上，可以积极借鉴邻国日本的经验。日本于1999年成立了第一家危机管理的正式民间机构，“危机管理对策机构”作为特定非盈利机构得到了内阁府的认可。该机构在普及危机管理知识、人才培训、及时信息等方面发挥了积极作用。其次，需明确除政府外的团体、社区等其他公共社会组织及公民在公共危机管理中的权责。再次，疏通政府与非政府组织的合作和协调渠道，实现在危机处理中有限的人力、物力资源的共享，提高资源配置的效率。美国的民间社区灾难联防体系曾在9.11等公共危机事件中发挥了重要作用，调度各种民间专业人士参与抢险救灾工作，动员包括宗教团体在内的各种力量，结成救灾联盟，募捐和发放救灾物资。美国的社区灾难联防体系与政府在处理公共危机时优势互补，资源共享的做法也值得效仿。

（三）法律法规的建设与实施

公共危机管理法律法规体系是应对公共危机的正式制度保证，也是危机管理规范化、法制化的必然要求。学术界有一种观点认为，由于公共危机的连续性和反复性，危机管理体现为对过去经验的总结，即“经验法”之说；另一种观点认为，公共危机的突发性使得过往经验的借鉴意义不大，因而危机管理应体现为做出前瞻性的制度安排，以预警、评估可能的损失并安排相关的对策，即“演绎法”之说。笔者认为无论是上述哪种观点，其实都在支持公共危机管理法律法规体系在危机管理的基础性地位。仍以日本为例，其危机管理法律体系大致分为：灾害对策法律、有关健康危机管理的法律和应对武力攻击的法律三类，其中每一类又包括数部法律法规，如《关于地震保险的法律》、《关于防止滑坡灾害的法律》、《食物中毒危机管理指南》、《医药品等危机管理实施要领》、《安全保障会议设置法修正案》等等。我国也先后出台了一些关于公共危机事件的法律法规，包括《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》等。然而，现代公共危机管理的体系内容相对庞大，包括有自然灾害公共危机管理、事故灾害公共危机管理、公共卫生危机管理、突发社会事件危机管理、政治危机管理、经济危机管理等多重职能，每一项都需要有针对性的危机管理制度安排，相比之下，现有的法律法规体系还远远不足以充分应对可能发生的危机事件。另外，公共危机管理已从过去被动、回应性的管理转向灾害救助与预防等应急对策的整合，因而相关法规应包括预防计划的制定，应急手段、重建等实施标准，确保危机管理系统运行的稳定、可靠和高效。2006年初颁布的《国务院突发公共事件总体应急预案》（以下简称《应急预案》）作为第一部全国应急预案的总纲，为完善我国公共危机管理机制、体制和法制奠定了基石。在《应急预案》的总纲领下，还需进一步强化各法规中涉及有关各部门间，或政府和社会民间力量之间协调合作的制度安排，逐步建设形成一套完整、统一的公共危机管理法律法规体系。另外，经过多年的实施，各地区、各部门、各行业的应急预案体系建设也已日趋完善，但无论是对预案的执行抑或是对法律法规的实施还存在诸多障碍，建设固然重要，实施和执行更待加强。

我国的公共危机管理运行机制

（一）统一指挥、分级负责

公共危机管理的运行机制包括组织机构和危机管理中心的设立，以及应对公共危机的应急处置流程。在我国的《应急预案》中，规定国务院是公共危机管理工作的最高行政领导机构，下设的国务院应急管理办公室是中枢办事机构，国务院各部负责相关类别的突发公共事件的应急管理工作，而地方政府负责本地区内的公共危机管理，另有专家组协助提供决策建议。该预案在总结我国历史经验和借鉴国外有益做法的基础上，明确规定了“统一指挥、分级负责”的决策安排，力求改变过去应对突发事件时权责不清、缺乏充分沟通和协调的局面，为实现“协调有序、运转高速”的应急联动体系提供了组织程序上的保证。然而，与国外发达国家相比，以过去所发生的部分公共危机事件为证，当前的运行模式还存在一些运行不畅的先天不足。例如，《应急预案》对公共危机管理组织机构的规定尚有一些不明晰之处。应急管理办公室难以配备针对不同性质公共危机事件的专门人员。这些专门人员的职责不同于专家组成员，他们将会具体负责部分公共危机管理事务。如日本的危机管理中枢机构内阁官房就有数名分管情报、安全保障、事态对应、自然灾害以及危机管理中心运行等事项的事务官。再如，虽然各省直辖市都已经设立了当地的应急指挥中心（应急管理办公室），国务院应急管理办公室也具有统一指挥与协调的功能，然而地区间合作机制仍未有效建成，2008年南方大面积雪灾就曾突出地暴露了该问题。按照《应急预案》的规定，应对公共危机事件的应急程序主要分为信息报告、先期处置、应急响应、应急结束四个环节。但对每个环节中的具体流程，如信息报告中的专门接收、确认主体，应急响应中启动应急预案的程序都未作规定。因而目前的应急处理流程尚待进一步细化，方能保证在第一时间内迅速做出有效的决策。

（二）信息搜集和披露

公共危机具有极大的破坏性和心理冲击力，而危机事件的爆发又具有偶然性，信息的极度缺乏在危机管理中体现的尤为明显。因而及时获得和传递有价值的信息对于纾缓危机、平复公众的恐慌心理以降低危害损失具有至关重要的作用。首先要借助各种高新技术手段、重新整合信息资源，改进低效的信息收集和传输机制。目前我国还尚未在公共危机管理中设立专门的信息情报搜集中心，上级政府仍然依赖下级部门的报告（特别重大或重大突发事件发生后，报告不得迟于4个小时），这对提高信息搜集效率极为不利。借鉴其他国家的经验，应考虑将最先进的联网式多功能通讯系统运用到危机信息处理过程中，如接收现场的第一手影音资料的相关通讯设备、专用的通讯网络和支持系统，以及多功能通讯卫星的运用。信息披露是确保公众知情权，稳定公众心理，保证危机管理顺利开展的重要手段。在我国目前行政信息集中垄断、大部分信息公开度、透明度不高的背景下，首先要强调披露。按照《应急预案》的规定，公共事件的信息应通过授权、散发新闻稿、组织、新闻会等形式，在第一时间及时、准确、客观、全面的向社会危机状况简要信息，以及政府应对措施和公众防范措施等后续信息。事实上，在加大对事故各级责任人查处力度时，也会导致下级瞒报、少报信息以逃避责任的负面后果。另外，信息披露方式的选择也会产生不同的影响。政府部门和媒体的沟通和合作将会对信息的及时、真实、准确披露起到积极作用。

全面整合的公共危机管理体系构建

公共危机事件的复杂和多变性，使得单一机制或模式都难以解决危机管理中的全部问题，因而有必要整合各方的资源和力量，建立全面整合的危机管理体系。全面整合的危机管理体系是指在高层领导者的直接领导下，改进政府危机管理理念，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持管理系统下，通过整合的组织和社会协作，贯穿全程系统的危机管理，以有效预防、回应、化解和消除各种危机。现阶段，各国的公共危机管理无一不显现出整合性危机管理的特征，包括政府机构、非政府主体和公众的共同参与和协作，法律法规体系、决策机制、执行机构的相互联动，预警、应急处置、善后和恢复各环节的融汇贯穿等等。

（一）全面树立整合性危机管理理念在公共危机管理主体中广泛建立明确的风险管理与危机管理共识，即相应的风险文化，为了沟通的顺畅以及有效的执行，还需建立共同的公共危机或者公共危机源的一致性看法，使得管理系统内每个人都能使用相同的风险语言来表达，从而保证相关行动的贯彻实施。整合性危机管理理念既包括横向纵向危机要素的整合，还包括危机处理资源、处理手段的整合等等。

（二）建立全方位的联动反应机制促进跨区域、跨部门的危机信息沟通平台与机制的建设，构建公共危机管理联动机制是提高公共危机防范能力和应急管理能力的一种重要的手段。公共危机管理反应联动机制是一种对区域内各种相关资源进行整合的高度集成的危机管理协调机制，是促进危机管理各部门、各方面人员的协调与配合，从而发挥出整体的最大优势的有效手段。构建公共危机管理联动机制应从加强政府各部门危机管理主体之间的联动、政府与市民及民间组织之间的联动、政府与媒体以及与危机管理研究机构的联动等多个方面入手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。

（三）构建多层次的资源保障体系物质和财政资源是公共危机管理的基础，政府要加大直接服务于公众的基础设施投入，要把公共危机管理的预算纳入政府的预算体系之中；设立必要的专项基金，用于应对各种突发性事件，并且建立监督的制度和程序以保证基金的合法、合理以及有效的使用；建立完善各种战略性资源的储备制度；建立资源信息库，以便在关键时期快速有效调动资源，同时还应就危机状态下资源征用问题加以立法。同时，要引入巨灾保险，我国目前重大灾难损失的保险赔付约占3%，不能使受损者及时获得较充分的经济补偿，迅速恢复生产和生活。因此，建立以国家财政为后盾，巨灾保险补偿为基础，社会捐助为补充的多层次的保障体系显得尤为重要。

（四）创新灾难危机管理体系的治理机制经过多年的发展，特别是在经过2003年的“非典”、2008年的“南方雪灾”、以及“5.12地震”、2009年的“舟曲泥石流”等涉及面广、损失程度大的灾难发生及应急管理、灾后重建等具体实践的洗礼之后，我国应急管理体系的建设已经形成了一些重要的经验和成果，然而灾难预防、灾难救助、灾后重建的过程中仍然反映出种种治理上的缺陷和问题，要提高危机管理的绩效就必须创新治理机制，利用公共危机事件中各主体间的特殊地位，实现相对的激励和必要的约束，从而保证危机管理体系的高效运行。

（五）推行标准化的危机管理评估体系风险管理乃至于危机管理的绩效评估是推动我国危机管理理论与实践全面发展的重要技术基础，是危机管理主体横向、纵向比较，确定危机管理方向和目标的重要前提。公共危机管理评估体系的建立关键是要将目标和效果区别于一般企业或某独立部门的危机管理，要把当事群众的核心利益，广大人民群众的集体诉求以及社会稳定等作为核心目标来体现，同时把资源耗费，反应速度，处置准确性等作为重要参考。