公共危机风险叠加的分析结构范文

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一、风险与公共危机演化:有关文献及问题

风险是可能发生的不利事件，也是人们因对未来行为的决策及客观条件的不确定性而引起的可能后果与预定目标发生多种偏离的综合。风险管理就是要识别、认识这种可能性存在的内在根据，采取合理措施，控制其向现实转化所依的条件，避免和减少可能损失。当其转化为现实后，及时进行控制和补偿，防止损失扩大。［1］因此，风险管理的基本思想就是对社会领域的各种危害进行积极预防和总体控制，最终实现关口前移、防患未然。为了达到这个目的，风险管理强调对风险进行评估，识别潜在的风险因素。例如，工程技术决策较早提出定性分析和概率分析两种评估方法。前者是指对所有危险和失效系统的确认和评估，主要包括故障树和事件树。而后者包括对方案的概率评估、风险的确定以及对个别风险属性的排序，主要是不确定性分析。［2］

近两年来在全国各地铺开的“重大工程项目的社会风险评估”工作也是这种思路的具体表现。但是，如果我们深入到微观层面，就会发现对风险因素进行分类、分级评估必然涉及多种风险因素的相互关联、影响和作用这一问题。换句话说，必须对风险的生成及其演化机制进行科学研究，探讨其中的内在规律，才能找到风险生成危机的具体路径并制定相应的对策以阻断风险演化成为危机。目前学界比较有影响力的解释理论包括“灾害链”理论和“事件链”理论。“灾害链”理论是自然灾害综合减灾实践领域的主要指导思想之一，该理论认为，重大自然灾害一经发生，极易借助自然生态系统之间相互依存、相互制约的关系，产生连锁效应，由一种灾害引发出一系列灾害，从一个地域空间扩散到另一个更广阔的地域空间，这种呈链式有序结构的大灾传承效应被称为“灾害链。”［3］

“灾害链”分为因果链、同源链、互斥链和偶排链四类，也可分为串发性与共发性灾害链两类。［4］这种“链式”的承接模式其实就是一种自然风险之间的动态关系以及危机的演化机理，它廓清了一些灾害之间的关联，对于灾害评估和监测具有重要意义。把握这种链式演化关系，能及早防范和预测连续反应的危机，阻断灾害链引发的次生灾害，因此，灾害链之间关系的研究成为预测重大灾害的新途径。将“灾害链”的思想用于社会领域就产生了“事件链”理论。该理论认为事件(emergency)间具有二元关系，可以通过析取、合取及否定等运算符形成更为复杂的复合事件。事件间主要关系类型有同源关系、时序关系、互生关系、因果关系及混合关系。［5］通过分析危机中的风险要素之间的关系，可以科学制定有关的处置对策，及时阻断事件的连锁反应，控制突发事件演化进程。与此类似，有学者注意到系统中的风险往往具有相互影响、相互妨碍和助长的关系，即所谓风险关系。风险关系可以分为这样几类:独立、依赖、并联、串联和混合。［6］

在确定了风险之间的关系之后，通过设定风险开始时间、持续时间、风险损失范围，来估测风险发生概率，并通过风险开始时间和持续时间对风险进行有效的管理。这些理论突破了旧有的单一灾种和同类型风险研究的局限，将诸多风险因素同时纳入考察范围，对于风险关联与危机演化规律的探索极具启发意义，但也存在一定不足。首先，比较偏重自然风险等外在因素的探讨，关注自然界之间的关联，而可能忽视自然风险作用于社会巨系统的具体路径和条件。事实上，由于大量外在的风险因素难以简单消除或进行人工控制(如地震、极端灾害天气)，风险控制的最终目的并非意在完全杜绝引起灾害的自然现象或社会事件的发生，而是阻止或减少这些致灾因子对人类造成不可接受的危害，在这个意义上，人类真正要防和控的不是“灾”而是“害”，不是风险因素，而是风险引致损失的过程与结果。风险管理不仅需要对风险因素进行研究，探讨各种风险之间的互动关系，还要关注外在风险发生作用和产生危害的具体条件与机制，如地震中建筑物的脆弱性、暴雨中城市的排涝能力、灾害中公民的自救、互救能力等。因此，综合、全面地评估公共危机中风险的等级和影响，减少风险对社会造成的危害，就显得尤其重要。其次，对风险因素的“链式”规律的研究虽然具有科学依据，但现实中因果关系的确定是非常困难的，有时仅仅是时间和空间上的重叠关系，或者相对最后的结果具有因果关系，而很难说它们之间存在确定的某种关联。而且，在此基础上探讨应对策略，重点是为了阻断这种前后关联，防止某一件(一类)事件引发连锁反应造成更大的损失，这实际上将首发因素置于研究起点，可能忽略之前的因素，从而局限了我们的研究视角。

二、综合风险与危机演化:一种分析框架

现代社会的公共危机往往具有综合性、复合性特点，因为引发公共危机的风险因素是多元而叠加的。根据现实观察我们可以发现，较大规模的公共危机和灾难往往是多重风险因素共同作用的结果，即多因素共时和共地性的叠加严重干扰了社会系统的正常运作，并难以在短时间内恢复常态，最终形成系统严重紊乱而生成公共危机，这被称为综合风险叠加。如图1所示，这种叠加是共时与共地的，叠加的风险相对于危机后果来说都具有因果关系和时间关系。应该说，叠加包括前面所说的“链式”但又不局限于“链式”。“事件链”强调综合风险之间的相互关系，但事实上，很多因素之间并无明确关联，或者我们难以准确定义这种关联。一种模糊的处理办法是首先将这些风险因素全部纳入考察视野，然后探讨其相对于结果的演化模式，而不必过于纠缠它们之间的相对影响。多重因素的叠加效应，不仅增加了危机的严重程度和影响幅度，也可能在各种因素之间造成互相激荡和作用，导致公共危机的复杂程度急剧升高，增加了处置的难度和风险度。那么，叠加的风险因素有哪些呢?《中华人民共和国突发事件应对法》根据突发事件的诱因种类将突发公共危机事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类别。这种基于诱因进行危机分类的做法，一方面为预防突发公共事件提供线索;另一方面，也为国家应急措施的采取提供基本的依据。［7］也有人将社会风险分为自然和人为两大类。［8］

本文认为，风险总是相对于目标物而言的，风险管理需要首先定义什么“处于风险之中”，即如果风险发生的话，什么将会受到影响。在这里，我们假设系统是风险的承受者(系统既可以是个人，也可以是单位组织，甚至是社会巨系统)，那么，所谓危机事件其实就是风险因素作用于系统之后，引发系统运行秩序紊乱，偏离系统目标的不确定性后果。如果把人类社会(包括人和社会环境)看作巨系统的话，那么各种风险因素可以归纳为内部风险和外部风险两类。外部风险主要是社会系统的外部环境的急剧变化及不确定性给系统造成的危害，也可以称为致灾因子，例如地震、暴雨等自然灾害，以及病毒等传染性疾病、核污染等。内部风险则是社会系统抗拒外在风险时的脆弱性和应急时各种行为缺陷和制度失效，常常表现为系统维持自身正常运转能力的低弱，以及快速从危机和冲击中恢复能力的不足，如常态管理无序、应急准备不足、机构之间协调能力较差等。因此，所谓综合风险叠加，主要是内部风险与外部风险两大部类的重叠和共时。可以说，叠加的复杂程度与公共危机的影响面、破坏力成正相关，叠加的因素越多，其间的关系越复杂，公共危机的突发性就越高，危害性就越大。事实上，有学者也从不同角度阐述了有关思想。如在论述风险与危机的逻辑关系时，童星等认为，风险在前，危机居后，二者之间存在着因果关系，造成危机后果的根本原因是风险，但是风险与危机之间的因果关系只是潜在的，只有通过突发事件，这种隐性因果关系才能转变为显性。［9］这种突发事件“激发”风险演化过程的理论实际上就是一种叠加，是多重因素相互激化最后引致危机的另一种表示而已。从微观层面看，这些叠加因素之间可能存在某种关联，也可能没有因果关联，但由于它们相对于结果来说都具有重要意义，因此这种共时共地的叠加存在四种类型，如表1所示:

第一类:外在风险叠加。表现为多种外在风险因素，如自然灾害，的重叠和共时发生，或先后发生，这其实就是自然科学领域所谓的“灾害链”，即所谓的“祸不单行，福无双至”。有学者认为，自然风险叠加一般有两种表现形式:一种是灾害呈现直接因果关系和链式的扩散放大效应。另外一种是看起来无关的几个巨灾在发生时间、地域上呈现跨越型并呈现同源相连的关系。例如1923年东京关中大地震中，地震死亡和火灾死亡是不成比例的，火灾死亡是地震死亡的3倍以上;1931年中国长江洪水直接死于水灾的14万人，而后又因发生饥荒瘟疫死亡300万人。［10］又如2011年日本发生的九级地震及其后的海啸造成严重灾难，而死于海啸的人数还要超过地震。这种风险演化机制一方面能解释“巨灾”等公共危机的演化生成机理，另一方面也警示我们需要打破传统的单一种类、单一部门主管、单一科学研究的分割的自然灾害预警预报机制，高度重视综合灾难研究和准备机制，强化多学科、多视角和多领域的合作与协调。

第二类:外在与内在风险叠加。这里包含两种可能情况，一种是内部风险引发或重叠上外部风险，往往表现为系统管理紊乱导致外部威胁生成，最后危害到系统自身的安全。在这里，外在风险(如泥石流、溃堤、酸雨)常常是由人为因素和社会因素引发的，它看起来是灾害的直接动因，其实是内部风险导致社会危机的中介性触媒，我们所常说的事故灾难属于这种类型，如2008年9月8日山西临汾市襄汾县新塔矿业有限公司(铁矿)特别重大尾矿库垮坝事故，造成276人死亡。事故的原因起初被认为是暴雨引发泥石流，属于自然灾害，实际上直接原因是非法矿主违法生产、尾矿库超储导致溃坝引起的。国家安监总局调查组的调查表明，“这起重大责任事故是由违法违规生产还未禁绝;安全隐患排查不细，特别是没有对闲置多年的尾矿库排查;政府有关部门监管不到位;在下发整改令后整改工作不实等四点主要原因造成的。”［11］另一种是外部风险引发或重叠上内部风险，表现为社会系统对危机的反应迟钝和应变不足。例如2008年1月底南方遭受的雨雪冰冻灾害，起因是自然风险，表现为低温、雨雪、冰冻灾害等一系列“灾害链”的叠加，有科学家认为大气环流的组合性异常是造成持续雨雪冰冻天气的直接原因。［12］但同时，灾难的形成也暴露出一系列灾害应急机制的问题，如气象部门对灾害性天气预报的时效性、预警信息渠道和手段、政府在事件发生后对整个事件的调控、公众缺乏灾害防御的意识、科研引导对新出现的问题关注不够、一些公共领域管理缺位等加重了灾害的损失和影响。［13］正是社会系统内部的高脆弱性和低适应性延长和扩大了外在风险的作用时间与范围。

第三类:内在风险叠加。这是指系统内部管理过程出现严重紊乱，引发某种危机，同时系统的危机控制和管理能力较弱，进一步扩大了危机的范围和影响层面，导致较为严重的后果，如2009年央视新楼文化活动中心的火灾事故、2010年上海胶州路“11•15”大火事故等。说它们是“人祸”的主要原因是因为火灾事故不是自然因素，或者不是主要由自然因素引发，而往往是社会管理系统出现了问题，使得灾害风险得以生成现实危机。以上海“11•15”火灾事故为例，它其实是多重风险共同叠加的结果(见表2)，这其中既有常态管理过程的分包、转包问题和施工现场管理混乱问题，也有建筑材料风险较大问题，还有违反操作规程等问题，这都是系统管理出现的“裂缝”，是典型的内部风险。而火灾发生以后，相应的反应能力和应急能力有限，以及居民的逃生意识和能力不足，又进一步扩大了危害范围和加重了损失结果。综合风险叠加理论的意义在于为解释大规模公共危机特别是巨灾的生成机理提供了方法论基础和分析框架。它试图将影响结果(即危机)的重大因素涵盖其中，因此具有较强的广域性和综合性。从实践操作的角度说，该框架也为公共安全的风险防控体系构建提供了追溯性线索和思路。由此可以按照内部风险和外部风险两个维度梳理社会公共安全的影响因素，并在具体分析各因素相互作用的基础上，提出风险防控的对策和方法。

三、公共危机防控体系建设:实践中的运用

如果说风险管理的最高目标是控制和消除风险，防止风险演化为具体的危机，那么综合风险叠加原理启示我们，需要通过对社会系统的内部和外部风险进行“抽丝剥茧”，以及系统再造等方式阻止风险因素在同一时间和空间内叠加，阻断风险向现实危机的演化进程，最终达到控制风险、减少灾害的目的。正因为风险演化是综合性、链接式和广域性的，所谓的风险管理也应该是综合性和系统性的，是嵌入到风险演化全过程中的，故称之为“嵌入型风险防控系统”(见图2)。从危机演化的历时性来说，它由常态管理、应急管理和善后管理三个部分组成，分别在不同阶段对风险演化过程进行“阻断”，达到阻止风险叠加引发严重公共危机的目的。

第一，常态管理中的风险控制。常态管理是指社会系统正常运行和常规运行的过程，往往也是风险孕育、生成的过程。由于要素集中、结构复杂等原因，城市运行、生产操作、社会管理过程中都会引发风险和突发事件，如果常态管理不能严格化、标准化，就会加大社会系统的内部风险和脆弱性。常态管理过程的风险评估和防控，是现代社会公共危机管理的基础和基石。安全生产管理是最为典型的常态管理风险控制，它通过强调系统生产、运行过程的程序化、标准化和安全化，尽最大可能消除风险因素积聚，控制风险的动力学演化。例如，2010年世博会期间的食品安全管理，其重点环节不在于事发之后的快速处置，而在于食品生产和运输过程中的常态管理和风险控制。为了确保生产过程的绝对安全，制定了所有食品供应商都必须实施的“风险控制”措施。

首先是隔离式流水线，防止不相关人员的接近，并通过指纹识别等技术，确保生产人员身份的绝对安全;其次是全息性监控，对操作流程标准化，并进行全程视频监控;最后是质量管理人员的抽检和品尝。实践证明，通过这三种措施，能够较好控制风险因素生成和演化，避免公共危机的发生。其实，美国的HACCP(HazardAnalysisandCriticalControlPoint)作为一种预防性的过程控制体系，已经被广泛用于生产、加工、分配、准备等“前消费”的各个阶段。美国食品药品局(FoodandDrugAdministration，FDA)在1974年对低酸听装食品(Low－acidCannedFood)波特淋菌(Botulism)的控制中首先采用。［14］HACCP的基本原则和操作方法，能够克服食品安全控制方面传统方法，保证识别并预防食品污染的风险;同时，由于保存了公司符合食品安全法的长时间记录，而不是在某一天的符合程度，使政府部门的调查员效率更高，结果更有效，有助于法规方面的权威人士开展调查工作;使可能的、合理的潜在危害得到识别，即使以前未经历过类似的失效问题。［15］这种过程的严格规范和标准，正是控制风险的最佳手段和最好方式。从技术层面来说，常态管理要建立完善的专业性、行业性的风险源数据库以及信息中心，为风险管理提供重要的技术支撑。例如，美国在飓风监测和相关数据库建设上一致处于国际领先地位，用以推断飓风风险的监测数据库系统十分完善，飓风的预警和预报准确率也随着数据库的完善而不断提高。［16］

第二，应急管理中的风险控制。这里分为两个阶段:一个是危机前的风险评估和应急准备;另一个是危机中的快速反应和风险控制。风险评估被誉为风险管理的核心和起点，是对可能发生的不利事件的可能性进行评估，并进行有针对性地化解和消除。在风险评估确定风险等级之后，往往需要再回到常态管理之中，重新梳理运行流程和体制机制，找到其中的“缝隙”、“断裂”和一些不可控环节，逐一进行修补，阻断风险生成，以保证生产过程的顺畅和最终产品的安全。例如，对建筑装修过程的风险评估之后，可能锁定装修材料、电焊操作流程、工地易燃物堆积、建筑居住户等一系列受火灾影响的风险因素，这就需要回头再次梳理生产过程，进行相应地过程控制以减少火灾风险演化成危机的概率。同时，加强对风险因素的全天候监视是风险评估和预测预警的基础。如对暴雨、冰雪、地震、火山、滑坡等自然灾害，空气、水体等污染事故的动态监测，提高预警预报能力。事实证明，预警越准确、越快速，全社会应急准备和避险自救的能力与水平就越高，公共危机的影响程度和损失水平就越低，因此是风险控制的重要环节。同时采取有效措施防止风险的扩散弥漫。例如，对于化学物品运输过程的意外事故和泄漏一旦发生，首先重要的是对风险源的控制和隔离，阻断风险扩散进程，将影响范围控制在最小程度。风险阻断工作还能有效其他系统风险因素进一步被原发风险激活，叠加到危机演化过程中来，变成次生、衍生事件。一旦危机发生，应急管理要求处置主体快速反应，按照属地原则，迅速启动预案，激活指挥体系，整合职能部门、基层组织、社会组织、专家等各方资源。同时遵循应急管理流程，上报信息，获取支援与命令。属地人员还要迅速隔离危机，先期处置，控制事态的进一步恶化与扩大。资源调配，通力协作，防止次生、衍生事件。并且信息，坦诚沟通，建立权威信息传递渠道。所有这些措施一方面要达到救助生命、以人为本的目的，另一方面能够有效控制风险不断演化，阻断次生和衍生事件发生，迅速恢复社会常态。

第三，善后管理中的风险控制。善后管理的重点是对灾害生成过程中的内在和外在风险进行梳理，找到风险源和激发风险源的因素，以及社会系统自身的脆弱性和体制机制缝隙，反思存在的问题，并进行相应改进和弥补，必要时重新对管理流程进行梳理和再造。可以说，灾害结束后的评估和反思是社会学习机制的重要内容，也是不断完善风险防控体系的重要保证。如果缺少这个重要环节，则风险防控体系就缺乏了自我优化和改进的动力机制。例如，近年来，一些火灾事故给社会造成了重大的人员伤亡和财产损失。各国在痛定思痛后进行了调查评估，最后得出结论认为高层住宅存在重大消防风险，因此必须通过立法管控有关风险的发生。在建筑设计上，美国规定高层民用建筑必须安装紧急照明设备、紧急排烟设备、感烟火灾自动报警系统、自动灭火装置以及安全疏散设施。超过30层的公共场所，楼顶必须设置直升机停机坪。香港《疏散方法规范》要求，在非工业建筑中，至少每25层应有一个避难层。避难层可以为疏散中的人群提供休息，为残疾和受伤人员提供保护，也可用作救援队的疏散指挥点，便于建筑内人员有序疏散。通过事故后的反思及改进后，发达国家的住宅消防安全水平得到了明显的提升。