危机管理政策拟定原则与措施范文

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本世纪至今，世界范围内各种突发事件频发，并形成了危机，很大程度上影响着社会的发展和人民生活的安定，我国也同样如此，一方面，我国是自然灾害频发的国家之一，事实上也如此，“SARS事件”，“5•12汶川8级地震”，“西南五省自然灾害”，“玉树地震”，“甘肃舟曲特大泥石流”等等，这些灾难已经发展成为了危机事件，因为不管是对国家，还是人民都带来了极大的伤害和损失;而另一方面，我们国家现在仍处于社会转型阶段，在社会主义市场经济快速发展的形势下，会有不同程度的问题出现，很多情况下是不可避免的。面对这种情形，危机管理则是各国政府和公民共同关注的交点，危机管理的方法和工具很多，而政策制定是危机管理的一种强有力的工具和方式，同时政策制定的效率和质量直接影响着危机管理的有效性。在正常时期或者危机时期，政策制定的科学与合理与否直接关系公民的人身安全和财产安全。

20世纪80年代，美国危机政策研究专家IrvingLes-terJanis认为政策制定者常常乐忠于“简单快速”这种决策方法，如果客观上，这种判断不正确，那公共危机给我们带来的结果将是灾难性的。可见，政策制定是政府进行危机管理必不可少的一个工具，而需要谨慎并系统化地提出一些危机政策制定的有效措施更显得尤为重要。本文研究公共危机管理中政策制定的原则，并根据危机情景的需要，系统化地提出一些危机管理中政策制定的措施。

1国内外学者研究综述

1.1国外学者研究情况

从20世纪70年代到80年代，西方学者对公共危机管理中决策行为和相关方面理论的研究有突出表现，但并未形成体系的研究，主要的代表作有，戴恩斯(1970)的《灾难中的组织行为》，赫尔曼(1972)的《国际危机》;20世纪80年代到90年代，危机管理体系的研究得到初建，危机管理中政策制定方面的研究渐渐凸显出来。1989年，IrvingLesterJanis对法人，政府和相关机构的政策制定者，以及普通的管理者在进行关键的决策时如何避免决定性的错误和保证政策的质量进行了一个综合的分析［1］，他认为领导者在政策制定过程中的作用是重大的，一旦判断错误，结果就是灾难性的。1995年，AlexanderKouzmin等人提出应该设计高效率的系统以抑制很小的失误所导致的结果，因为这些结果能够进行灾难性的扩大，同时一个发展良好的，经过试验的，以及可以可靠地进行类推和模仿的专家系统科学能够被设计出来［2］。21世纪至今，公共危机管理体系的构建也得到进一步的完善，同时，学者们也越来越关注危机管理中政策制定过程。2005年，国际著名的应急管理专家ArjenBoin等人提出太多的冲突将会妨碍政策制定的过程，而领导和他的团队在危机决策中意义重大，这些危机团队将会成为机构之间和政府内部的高度复杂的网络关节点，从而应对危机，因此需要激发智力和合作的能力［3］。可见，国外学者对于危机管理中政策制定的研究大多是领导者，团队建设等方面来提出危机管理中政策制定的相应措施，但很少有对危机管理中政策制定的措施进行一个系统的研究，然而其中的很多过程和因素也为本文关于政策制定措施的提出奠定了基础。

1.2国内学者研究情况

我国著名研究管理专家薛澜，张强和钟开斌认为我国正处于一个社会转型期，在这个关键时期不可避免的会出现某些危机问题，我们要正确认识转型期间的危机问题，同时要把握时机，尽快转变职能，提升危机的应对能力，并且着重强调危机决策的重要性［4］;张小明从公共危机预警机制设计和指标体系构建的角度，推进我国公共危机管理体系的建设和完善［5］;郭晶莹从暴雪灾害事件看政府危机管理中的公共政策制定，他认为我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学的突发公共事件危机管理体系，制定有效的公共政策进行危机管理［6］;

朱正威和吴霞认为危机政策加强预测，分析和判断，揭示各种趋向，充分估计可能发生的不利因素和潜在问题，以便在政策实施过程中一旦发生较大的偏差和失误，能及时制定出补救和应变措施，尽可能快速地缩小危机破坏范围［7］;郭钟辉和杨芳我国应急管理中政策执行存在缺乏强有力的执行组织、社会参与不足、执行手段单一、问责机制不健全等问题，因此要加强各种综合手段促进政府应急管理中公共政策的有效执行等等［8］。总而言之，国内学者对于危机管理中政策制定措施的研究主要从政策制定的信息预警方面，政策执行方面，政策伦理建设方面，法律建设和政府能力提升这四个方面，通过这四个方面提出较为具体的政策措施。其中，政策伦理建设方面，主要表现为政策制定过程的正当性，政策主体，政策价值倾向等。

2公共危机管理中政策制定的内涵

对“政策制定”的理解，有两种说法，一种认为政策制定从问题的界定到选择方案以及方案合法化的过程，即政策形成，另一种则把政策制定看成是一个过程。美国著名公共政策学家托马斯•R•戴伊认为研究政策是如何制定出来的，通常要考虑在政治体系内发生的一系列行为活动或过程［9］。所以我们从后一种意义上来理解政策制定，即研究政策制定的制定过程，这些过程所涉及的相关行为和活动的参与者，及研究政府在这个过程中的职能，它是应对危机的中坚力量。从社会的角度来看，我们认为公共危机管理是危机进行控制和管治的重要方式，它要求政府联合社会的力量，在最短的时间内，通过已有的或者正在组建并且完善的危机管理机制，如危机的信息预警机制，政府危机决策机制，公众公共沟通机制以及内部信息传递机制等，采取合法、合理与合情的手段获取最有效的信息，随后采取各种积极、有效的措施，比如制定最优的政策，以达到将“危机”可能对社会造成的危害降低到最低限度的目的，而公共危机管理中的政策制定就是在公共危机情景里，政府及公民通过政策制定应对危机的过程，这个过程通过信息预警而及时的确认问题，采用公共选择模式形成政策方案，最后，通过政策实施与评估，实现政策的意义。

3公共危机管理中政策制定的原则

3.1公民参与危机政策制定的力度应增强

当今是全球化时代，一个地区的危机有可能影响其他地区的发展和人民的生活，更多收到这些危机的影响和危害的仍然是普通公民，而且公民受伤害程度在加大，加之公民自我保护意识增强。20世纪70年，美国著名政治哲学家罗尔斯认为公平是社会机构的第一美德，公民应当拥有这种公平和民主［10］，所以，公民应具有更广泛的权力参与到保护自身利益的活动，并且，在具体的政策制定个过程中，使公民参与政策制定的力度增强。

3.2坚持快速决策，并敢于承担风险

现代危机影响程度加深，影响范围扩大，有些时候它的危害面不仅仅表现伤亡人数上，也有可能对政权的稳定性产生威胁，而且对世界其他国家的经济发展也可能产生影响，所以政策制定者应该快速决策，以免危害扩散，同时要敢于承担风险，由于危机常常来自于突发事件和紧急状态，很多时候是突发起来的，事先难以预料，同时现代危机的破坏力增大和破坏内容范围的扩大，因此，在面对危机事件发生的时候，政策制定者要坚持快速决策和敢于承担风险，提高政策制定效率。

3.3坚持危机政策的产出价值优先

20世纪80年代，国际著名政策科学家叶海卡•德罗尔认为政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出方面，即政策对现实的影响方面的价值、目标和要求;另一套则属于制定和执行政策的形式方面［11］，我们同意的前一套价值方案，即坚持危机政策的产出价值的原则，因为现代危机很难明确它的起止时间，以及它的破坏范围扩大等，所以，在面对危机时，政府要坚持政策的产出价值优先，也就是政府对危机产生的现实效益优先。

4有效制定危机政策的措施建议

4.1明确政府职能和强化政府责任，是有效制定危机政策的保证

我们认为现在并不是缺少相应的危机管理机构，各国已经拥有相应的管理机构。在过去发生的危机事件中，这些机构都发挥了重要的作用，但是，在危机初期，他们对危机信息的感知和查寻还有待于进一步改善。国际危机管理研究专家阿金•伯恩认为很多机构，公共的和私有的，都没有花费足够的时间和资源来探查潜在的危机［3］，危机管理者的首要职责就是在危机发生之前防止场面失控，在危机发生的时候防止场面的进一步失控，以及当发生失控的时候要尽可能地掌握现场情况，与此同时，在具体政策制定过程中，明确政策的职能和强化政府责任更是制定有效危机政策的保证。

4.2及时接收危机信号和收集危机信息，从而迅速确认问题，是有效制定危机政策的前提

危机可能发生在任何地点，发生在任何时间，只有很少，甚至是没有警号，这并不是说对危机的防御和准备是毫无意义，并且还要花费大量的人力，物力和财力。相反，危机可以发生在任何地点和任何时间，因此，需要加强预防和准备，对危机的预防和准备则为了减少它的破坏性。组织积极接受危机信号和收集危机信息则是确认问题从而应对危机的一个前期的准备，这个属于危机政策制定的一部分。在危机发生前，常常会有一些表示危机即将发生的信号发射出来，这些信号的收集和运用对进行危机管理政策制定者而言，绝对是至关重要的。

4.3政府引导公民参与危机政策制定，是有效制定危机政策的需要

JohnRawls(1971，p.4)认为在一个正义的社会里，作为平等的公民，他们的自由问题应该得到解决，并且得以确定，这些权利应该受到公正的保护，而并不是受政治的讨价还价和社会利益的微积分所支配［9］，所以公民有权力参与危机政策制定，涉及公民人身安全和利益的问题的政府层次的商议应该是透明化的。具体的来说，公民参与危机政策制定主要有三个好处:第一，公民参与危机政策的制定，体现正义，公平和民主;第二，公民参与危机政策的制定，政策容易被接受，这样可以有利于提高政策的制定力度;第三，公民参与危机政策的制定，政府对公民参与政策的制定进行宏观的把握，有利于提高政府的权威，提高政府的公民力，进一步增强政府的社会满意度。

4.4强有力的政策实施与持续改进的评估，是有效制定危机政策的必要手段

政策的实施和评估属于公共危机政策制定过程的内容。进行强有力的政策实施，以及持续改进的政策评估，是制定有效的公共危机政策的一个必要手段，也是能够确保公共危机政策发挥其效益的从而最终实现公共危机政策的意义，即保护公民的人身和财产安全，使社会系统能够恢复到稳定的线性路径中，从而社会能够正常的运行。有效地政策实施与危机政策的执行能力密切相连，同时危机政策的执行力也直接关系到政策目标的实行，所以要保证政策目标的实现，应对强有力的实施危机政策，持续改进的评估对危机政策制定而言，是政策质量的有力保证。