危机管理中信息公开的争议范文

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所谓公共危机，“是由某些无法预测的因素诱发产生的，在较大程度上和较大范围内严重影响社会正常秩序与运转机制的正常运作，对公共安全、公共利益形成重大威胁，对生命、财产、环境等造成严重损害的紧急事件”[1]。根据动因的不同，公共危机主要分为三大类：一是自然灾害（如地震、台风等）；二是人为因素引起的突发性事件（如火灾、质量事故等）；三是由社会冲突行为（如暴力对抗、恐怖袭击等）导致的社会混乱。公共危机管理中的政府信息公开，是指当公共危机事件发生以后，作为公共管理主体的政府通过各种方式公布事件的真实情况及其应对突发事件的管理措施，允许公众通过查询、下载、收听、观看等方式，依法享用政府部门在履行其职责过程中制作或获取的以一定形式记录和保存的信息。目前，我国正处于社会转型期，社会矛盾和风险具有突发性、多样性和复杂性等特点。与此相伴，公共危机管理也逐步成为各级政府和公众不可回避的话题，而政府信息公开则是公共危机管理中的重要一环。

一、公共危机管理中政府信息公开的必要性

对于公共危机而言，政府是公共危机管理和决策的主体。“在当今通信技术日益发达的情况下，信息传播途径更加多样，传播速度也更加快捷，在突发事件发生过程中，人们会接触到各式各类的难以甄别的最新消息，各种谣言相伴而来并迅速传播”[2]。谣言的产生尽管原因众多，但政府信息公开不及时是不可忽视的因素。在公共危机发生以后，及时有效的政府信息公开显得非常必要。

（一）政府信息公开是网络化时代的必然选择现代信息通信技术的发展，特别是互联网的普及，使信息来源的渠道日趋多元化，信息传播速度越来越快。信息化时代，不仅政府面临着丧失危机事件信息主动权的挑战，而且主流媒体也面临着众多信息传播渠道的威胁[3]。面对这种情况，如果政府仍然未能建立主流媒体的制度化参与途径，力图消除公共危机管理中信息公开不及时、不全面、不客观的问题，不仅媒体的作用无法得到有效的发挥，更为严重的是可能对公共危机管理造成消极的影响。在网络时代，政府隐瞒信息的努力常常是徒劳无功的。

（二）政府信息公开是政治民主化的迫切要求公民参与是政治民主化的核心要素，而信息公开是公民进行有效政治参与的必备条件。“政府信息公开被认为是现代政治文明的一个重要标志，其目的是保障公民对公共信息的知情权和对公共事务的参与权”[4]。政府在公共危机管理中居于核心地位，但不是唯一的主体。公共危机的化解同时需要社会力量的广泛参与，这既是应对危机的需要，也是民主治理理念的体现。只有将公共危机的发生、发展状况以及政府的应对措施及时、准确、全面地公开，才有助于公众对危机管理的参与，从而推动民主价值的实现。

（三）政府信息公开是由公共危机自身特点所决定的公共危机事件具有突发性、扩散性、危害性和多变性等特征。由于危机事件往往是事先无法预见的，因此特别容易引发社会民众的关注和议论。而且，危机事件对民众心理影响的持续时间会远远长于危机事件本身的存在时间。鉴于此，如果政府对一些重大危机事件少报或不报甚至封锁消息，其结果便是“小道消息”盛行，反而会引起更大的混乱，使局面变得难以控制。因此，只有在公共危机管理过程中建立全面、准确、及时、权威的信息机制，实现报纸、广播、电视、网络等多元媒体对公共危机管理的积极参与，才有助于公共危机事件的平息和化解。

二、我国公共危机管理中政府信息公开的障碍

近年来频发的公共危机事件使政府对公共危机中信息公开的重要性有了进一步的认识。《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施、政府新闻发言人制度的建立等都体现了我国在政府信息公开方面所取得的进步。但不可忽视的是，在公共危机事件频发的今天，政府信息公开仍存在诸多的障碍。

（一）认知障碍

受我国传统政治文化的影响，一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿应公民、法人的请求被动提供。我国政府在处理危机时，常常抱着一种“先保密，再伺机处理”的态度。这种固有思维源于传统的官本位心理，即政府唯有对下级和民众采取“模糊”战略，才能把握信息的主动权和支配权，而信息的透明会对自身的权威地位形成威胁。在这种思想的指导下，很多官员担心在形势不明朗的情况下公开信息会使危机的影响范围扩大，认为透明度越高社会越不稳定，若处理不慎，便会有丢掉“乌纱帽”的危险。于是，当危机发生时，政府试图将险情保密，以便在秘密的状态下将大事化小，小事化了。殊不知在信息网络高度发达的今天，对一些重大危机事件少报或不报甚至封锁消息，其结果必然是流言、谣言满天飞，反而会引起更大的混乱，使局面变得难以控制。

（二）制度障碍

从目前来看，我国政府信息公开方面的制度建设进展缓慢，其原因在于缺乏保障政府信息公开的基本法律规定，比如政府信息公开法、政府信息资源管理法等。虽然2008年出台和实施了《政府信息公开条例》，但立法层次较低，约束力不强。关于危机状态下信息公开的法律法规建设更是滞后，没有统一的紧急状态法，缺乏针对危机事件的特定的程序规范，无法对危机状态下的权力滥用行为进行有效监督等等。这导致了某些行政部门过度行使危机状态下的紧急权力，甚至在危机状态下采取压制、不公开的态度，对危机事件的处理造成消极的影响。

（三）管理障碍

在公共危机管理中，我国缺乏独立的信息机构和有效的机构协调机制。我国政府危机管理，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏专门的管理机构和完善的制度安排（至多是针对一些专门事件的机构，并且缺乏专业人员和应急运作规则）。由于缺乏有效的机构协调机制，跨部门协调能力明显不足，导致了危机管理中的被动与滞后。而且，在公共危机管理中，我国传统的政府信息公开形式限制了政府信息公开的效果。危机事件信息公开的种类和效率直接关系到公民获取信息的能力和便捷程度，关系到社会的稳定。如果用单位简报或公告的方式公开本来需要整个社会都知晓的信息，便无法起到应有的作用。

三、公共危机管理中政府信息公开的途径

信息公开是民主政治发展的必然要求。从公共危机的视角进行分析，政府信息公开应做好以下方面的工作。

（一）加强政府信息公开和公共危机管理的制度建设

政府信息公开工作的落实和完善仅靠政府部门的自我约束是不可能实现的。只有建立完善的制度框架，才能从根本上保障政府信息公开的推行。只有以法律法规为依据，才能对那些滥用权力、垄断信息、欺骗民众的政府人员追究责任。建立统一的紧急状态法是发达国家应对公共危机事件的通行做法。但在我国，法律体系的不健全导致了危机管理中职责不清、程序混乱等问题的出现。虽然在《国家突发公共事件总体应急预案》也规定了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，但应急预案与法律相比，其法律效力相对较低，而且可操作性不强。同时，我国针对政府信息公开的制度性规范也处于低层次探索和实践阶段。因此，紧急状态法及配套法律制度的出台和《政府信息公开条例》的进一步完善和法律化是目前制度建设的重点。

（二）优化公共危机信息管理机构

优化公共危机信息管理机构是发达国家危机信息管理的成功经验之一。具体而言，在危机管理时期，危机信息管理机构应该具有广泛的信息来源渠道，并且具有法定的信息管理职能和协调职能，能够协调各层级政府和政府各部门的信息管理工作。建立跨部门、跨地区的危机信息分析和处理机制，可以防止因危机信息的封锁、遗漏、扭曲等导致政府管理失误。在常规管理时期，这一机构的职责是搜集、整理和分析各种已经结束的危机事件和危机信息，总结危机信息管理的经验教训，并上报决策部门参考。

（三）完善信息公开方式

我国地域广大且各地区发展不平衡，经济发展水平、公民素质、技术条件等方面也存在很大差异。这一国情决定了我们必须在公共危机管理中将传统公开方式和新型公开方式相结合，使信息传播的受众尽可能扩大。一方面，要通过报纸、电视、广播等传统媒体公开信息，另一方面，要充分利用互联网这一现代技术手段，最大限度地实现信息公布的及时性。同时，要利用网络平台加强与民众的沟通交流，引导舆论风向，将“谣言”扼杀在萌芽状态。不仅如此，网络平台的搭建和应用还可以将民众的力量组织起来，这有助于广泛了解民间信息，有助于危机的化解。总之，政府信息公开是公共危机管理的重要内容。目前，提升危机信息管理能力已成为我国政府亟待解决的问题。实践中存在的制度不足、认知误区以及管理缺陷需要我们从多个方面寻求出路，这不仅仅是政府的职责，更需要全社会的共同努力和探索。