公共危机NAO体系网络整治范文

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1引言

进入21世纪以来，人类社会经历着各种危机事件的考验，公共危机的应对和治理成为新的时代背景下各国政府急需解决的首要问题之一。在我国，随着经济转轨和社会转型速度的不断加快，自然灾害、公共卫生事件、群体性冲突等危机频繁发生，对社会公共制度的顺利运作和公共资源的有效配置造成危害，导致某些社会基本活动的中断或瘫痪，从而造成经济社会的不稳定。如何有效治理危机，提高整个社会应对危机的能力，形成全社会的应急管理格局，需要改革者和理论研究者的制度创新。现有对危机治理的研究中，危机和公共危机的区分不严格，界定也各有侧重。如，BartonL(2000)指出危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件”［1］。张成福(2003)认为危机是这样一种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对［2］。Alexander(2000)讨论了危机、风险和灾难之间的关系，提出危机是各种风险因素的累加与危险系数的乘积。其中的风险因素包括人口、社会、人文和自然环境、经济活动等等［3］。从治理的角度来看，具有代表性的观点是薛澜等人(2003)概括出公共危机应具备四个特征:第一，危机事件具有突发性和紧急性;第二，危机事件具有高度不确定性;第三，危机事件的影响具有一定的社会性;第四，危机事件的实质是非程序化决策问题。

2公共危机的网络治理模式

2．1网络治理的提出

危机治理是一个基于责任的系统工程，传统的危机治理模式是一种自上而下的垂直结构，体现了较强的行政关系。2001年“9．11”事件后，国际社会对公共危机治理这一课题进行了新的思考，随着社会对政府在危机治理中的责任要求不断提高，政府危机治理的内涵也发生了很大的变化。这一变化主要体现在新的公共危机治理理论中，该理论认为传统的公共危机应急系统是一种依托条块分割的科层组织，不利于主体间的信息传递和资源共享，难以实现有效的危机治理，必须创新和调适社会多元主体参与的治理模式。这种治理模式中，政府部门、非政府组织以及其他利益相关者，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心;无论政府部门与非政府组织之间，还是公共领域与私人领域之间，都形成了一种平等竞争、合作协商的互动关系;政府部门与其他社会组织之间，以及各类社会组织之间形成相互依赖的权力关系，并彼此交换资源、持续协调以实现各自目标，最终形成参与式的危机治理结构。在这一背景下，网络治理模式被应用到公共危机治理中，并为公共危机治理提供了新的思路。自20世纪90年代以来，私营部门、第三部门及各种社会组织出现在管理公共事务的舞台上。这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系(即网络关系)，就共同关心的问题采取集体行动。因此，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”(王妮丽，2005)［5］。

为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是一种“以公共利益为目标的社会合作过程———国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”(陈振明，2004)［6］。网络治理使公共危机治理突破传统科层官僚制下的部门分工边界，治理决策的制定、治理工具的使用以及信息传递每个过程都引入私人部门的参与，建立私人部门与公共部门的合作关系。网络通过成员间的结构关系提供合作与风险分摊的框架，从而在制度上降低了协调成本，提高了治理效率。Miles和Snow(1996)指出，由于“组织间网络比市场节约交易成本，比科层制节约行政成本;既优越于科层制的大企业，也优越于无组织的市场”，因此代表了未来的发展方向［7］。

2．2危机管理的网络治理模式选择

关于网络治理模式的研究，Provan和Kenis做出了重要的贡献，他们2008年合作的一篇文章从两个维度入手提出了网络治理的三种模式［8］:首先，根据网络是否有人提出了第一种模式———共享治理(SharedGovern-ance，SG);进而，根据人是网络内部成员还是网络外部组织，又将网络治理分为网络领导组织(NetworkLeadOrganization，NLO)和网络行政组织(NetworkAdministra-tionOrganization，nao)两种模式。

SG没有人，是一种高度参与的分权式网络，网络由组成网络的各成员共同管理，为实现网络治理目标，成员之间联系紧密。NLO由网络内某一领导组织承担关键责任，其他组织仅是网络成员。治理通过内部的单一组织成员(内部人)实现，其他成员的责任和行为都将通过这个人传递。也就是说NLO是一种高度集权的治理模式，组织与组织间几乎没有直接的互动，网络通过内部人来进行管理。第三种模式NAO需要建立一个独立的行政部门专门进行网络管理。这个行政组织(称为网络管理者)尽力激励网络成员组织实现网络目标，并且承担网络成本(通常有资金支持)。这种治理形式是集权的，网络管理者在网络的合作与维护中起核心作用。虽然在公共危机的应对中垂直权利被认为是最重要的关键因素，但是不可忽视在整个危机治理过程中大量相互独立的组织围绕同一个目标共同工作。通常情况下，危机应对的应急指挥系统是在一个临时权利组织的指挥下，由许多相互独立的组织组成的垂直结构。这正是网络的重要特征(O’Toole和MeierKJ，2006)［9］。也即是说，应急指挥系统不是单纯的垂直权利结构，而是具备了网络特征的网络治理。

从国内外应急指挥系统结构来看，大都具备了NAO的特征。NAO最适合于需要拥有广泛管辖权的网络形式(Provan和Kenis，2008)［8］。SG隶属松散并且比较分散，在危机发生当时，网络与SG对危机的实时反应有些类似，但当危机发生后，应急指挥系统结构会变得高度集中，这样SG就不能实现治理目标。NLO主要受控于一个参与成员，通常这个成员有正式的授权及拥有最多的特定任务资源。但是危机的应急指挥系统几乎一直包含着多个组织代表，尽管只是由一个指挥官负责，有时这个事故指挥官并不是其中提供最多资源组织方的代表，因此NLO也并不适用于公共危机的治理。与NAO的特征一样，公共危机的应急指挥系统不存在不依赖于网络的组织，任何相互独立的组织的共同目标都是网络目标，目标一致性很强。危机治理需要大量相互依赖的管辖权，同时危机治理也能迅速整合这些权限(应急指挥能产生和维持强制性因素)。

21世纪以来的几次重大公共危机的影响都不再局限于某一地区或某一领域，甚至不再局限于某一国家。如最近一次的日本地震，有学者就指出不仅会影响日本本国经济，还有可能推高全球通货膨胀，增加全球经济复苏的不确定性。因此，单一组织已经无法应对越来越复杂的公共危机。危机治理需要具有不同背景的参与者通过权力共享、分工协调的结构机制来完成，这也体现了NAO的网络特征。网络之所以存在，是因为行动者之间的相互依赖，他们无法依靠自己的单独行动达到目标，而需要依靠其他行动者的资源(陈振明，2004)［7］。通过上面的分析可以看出NAO是最适用于公共危机治理的一种网络结构，它具备两个重要特征:(1)有一个网络人进行关系协调，网络人在纵向层次上高于其他网络成员，具有行政权威，而且这种权威是一种广泛的管辖权，从而能够保障NAO的执行力;(2)网络成员之间联系紧密，有共同的目标和利益，从而能够保证行动一致以实现网络目标。这两个特征能够保证在公共危机治理中的合作关系、灵活性和资源共享。

3NAO的参与者角色

公共危机治理是政府的重要职能，政府在公共危机中的责任与行动具有内在一致性，参与从决策到实施的全部过程。网络治理理论也没有否认政府在危机管理中的中心作用，并且常常将这种NAO称为公共网络。承认这一点主要源于政府维护公共利益的目标，并且政府在执行这一目标时具有强制性的手段和机制。然而，从应对公共危机的具体职责和实施效率来看，政府能力是有限的，需要各种组织或个人的参与，从而提高危机治理的效果和效率。一般地，公共危机的主要参与者可以被分为:政府(部门)、公众及非政府组织，这些参与者以政府为网络管理者形成NAO，各组织都与政府发生直接关系，组织之间的联系不具有领导与被领导关系，而只有协作关系。

3．1网络人———政府

在公共危机应对的NAO中，政府是最为核心的因素，是网络管理者。这由政府的结构性特征与功能化特征所决定。我国的情况表明在原有NAO结构基础上，政府因具有高度权威必然成为网络人。具体而言，政府权利包括:第一，调配应急资源。由于我国采用中央集权式的行政体系，中央政府与地方政府之间具有委托关系，不同层次的政府部门之间也具有上下级的正式权威。政府可以通过其内部层次分明的组织结构在第一时间调动包括军队、应急储备等重要资源。第二，控制危机局面。公共危机治理是政府的行为目标，能够利用其强制性权利维持危机治理的正常秩序并能够协调各个参与者。政府作为公共权力的行使者，在公共危机的NAO中成为天然的网络人。如果不能以公共目标作为指向从而有效地进行危机治理，及时防范和控制危机，政府不但会失去社会发展目标实现的基础条件，甚至将危及到统治权力的合法性。第三，整合专业知识，政府拥有权威的专业机构，提供专业知识，能够保证危机治理的科学性，从而保证治理目标的实现。面对发生高频化、表现形式多样化、产生原因多元化、影响程度越来越深且范围越来越广的危机事件，危机治理能力已经成为政府必须具备的核心能力之一。当公共危机治理进入科学治理的阶段后，只有政府能够在最短时间内调配各种专业人才和专业知识机构，也只有政府能够协调各专业组织之间的工作，在整个NAO网络中相互配合，提高网络的效率并保障网络效果的实现。

3．2网络成员———非政府组织(NGO)

NGO的发达程度一定程度上代表了社会文明程度，NGO的资源、技术及其专业性和针对性构成了NAO中的功能性角色。在公共危机应对的NAO中，NGO因具备灵活性和民间性使其成为整个网络中最为活跃的因素。NGO的第一个优势在于灵活性。在危机治理中，政府部门具有严格而统一的组织结构和行动模式，而NGO的组织和行动方式较为灵活多样，其决策是分散而独立的，可以对危机事件做出即时反应。公共危机治理需要将时间作为最关键因素之一，对此NGO具有较大优势。NGO的决策不需要复杂的决策程序，能够随机应变。另一方面，由于危机事件变化无常，需要随时做出创新性的应急反应。这一点NGO比政府具有优势，因为政府部门的任何决策都需要经过严格的审批制度，而NGO可以在较短时间内对新事件做出应急反应。例如汶川地震第一天就有来自北京、四川、云南、贵州、广西、湖南、陕西等地的近30家NGO加入。NGO的第二个优势在于它的民间性，NGO是一种与公众在空间上距离较小的社会治理组织，能够及时获得公众的需求信息并做出反应，这是相对于政府作为社会宏观治理机构的又一优势。在公共危机管理中，NGO至少从三个方面发生作用:一方面NGO将信息传递给政府，为政府的相关决策提供参考，成为咨询子系统和信息子系统中的一员;另一方面NGO将信息传递给公众，排除危机中的谣言等错误信息的干扰，让公众具备正确的判断力，使公众成为与政府、NGO目标一致的网络成员;三是NGO可以形成非正式权威，当地的NGO往往在本地的公众中具有较大的社会资本，这种社会资本一方面来自于其长期积累的社会形象及信任，另一方面也来自于NGO对其他网络成员偏好信息的掌握，在实现公共危机资源分配时，其方案往往更能被成员所接受。

3．3网络成员———公众

NAO在危机治理中的有效性，不仅取决于具有强制权力的政府和具有专业技术知识的NGO，更重要是受制于公众的有序参与。公众以个体形式成为NAO中最小的组成单元，但是其广泛性使公众成为NAO中数量最多的组成单元。因此公众在公共危机的NAO中是最关键的成员。

首先，公众是危机治理中信息传播的主要渠道。NAO在危机治理中的成败与信息的真实性和信息传播速度关系密切，2003年的SARS事件就是因为信息传播不畅通而导致了经济和政治后果。公众既是信息的需求者也是信息的传播者，公众对公共信息需求的根本原因是对自己安全的关切。危机发生后，由于信息缺乏或信息不明确，公众往往会陷入恐慌和不安，产生对事件信息的强烈需求，他们迫切需要通过各种途径获取相关事态发展的报道。在NAO网络中，政府是真实信息的主要供给者，而能够有效连接政府和公众的关键就是信息，公众的参与可以迅速广泛地传播信息，还能够通过信息连接网络中的各个成员，维持NAO的稳定性。

其次，公众是NAO网络的构建基础。网络治理的绩效在很大程度上取决于“信任”，在公共危机应对的NAO中，公众作为一个统一的整体，拥有最为广泛的社会资源，自身也完全具备参与危机治理的能力。NAO形成的各项危机治理措施都需要得到公众的理解与配合才能发挥应有的效力，只有政府单方面的行动很难带领整个社会度过危机。公众参与从多方弥补了单纯依靠政府进行危机治理的不足:公众既是危机预警的最早发出者，也是危机应对的直接参与者;在危机过后，公众对危机处理意见的反馈又是政府积累经验，改进工作方式的重要依据;在危机事件中，公众有组织的自救行为往往是减少危机损失的最有效措施。

4NAO治理程序

4．1网络关系构建

公共危机的反应速度、沟通机制、协调能力、服务状况等综合能力是危机治理能力的重要评价标准(吴志敏，2010)［10］。NAO是由不同的利益相关者组成的结构型机制，成员之间的联系是以目标实现为基础的，危机一旦发生，需要一个具有较强能力的人快速做出反应，构建网络。一般而言，政府部门因具有强制性决策能力而成为NAO的管理者。以2008年汶川地震为例，5月12日当天，党中央国务院成立了以为总指挥的抗震救灾指挥部，指挥部是整个NAO的人，协调不同成员的工作，并激励网络成员共同完成网络目标。在指挥部下设立分工合作的九个工作组:抢险救灾组、群众生活组、地震监测组、卫生防疫组、宣传组、生产恢复组、基础设施保障和灾后重建组、水利组及社会治安组(见图1)。这些公共部门构成NAO网络中与人关系比较紧密的部分，在这个结构外围，就是以非行政关系维系的非政府组织和公众。网络内部的各种关系由抗震救灾指挥部协调，九个部门有明确的职责分工。NGO、公众和公共部门之间通过信息共享、资源共享等建立灵活的协作关系，通过相互合作完成网络目标。

4．2目标设定与职责划分

NAO中人虽然具有很强的协调能力，如果政府是人则具有强制性行政权力，但是其控制领域不可能涉及每一个组织或每个人。这就需要明确网络目标并对其进行合理的分解，在此基础上网络成员之间应建立相互信任的网络关系，这种相互信任的网络关系需要充分的信息沟通作为保障。当NAO的参与各方集结在一起共同实施危机治理时，每个网络成员都具有一致的网络目标，这一目标也同时明确了参与各方的任务及责任，以一致目标下的合作关系取代来自不同背景的成员的竞争关系。目标设定的首要工作是要确定网络管理者(政府)在启动网络时必须完成的工作，也就是明确公共危机网络要提供的公共物品，通过这一点使得发起人和参与者之间由公私关系转变为拥有共享目标的合作关系。因此，从潜在的或现有的网络成员以及利益相关者那里寻求意见反馈会有助于网络目标的修正，也有利于网络参与各方接受和承认网络目标和绩效标准。这种针对建议目标和绩效标准而进行的意见反馈和目标设定过程是循环进行的(见图2)。首先是从公众到政府、NGO到政府或公众到NGO再到政府进行信息反馈和收集过程;然后是政府到公众、政府到NGO、政府到NGO再到公众的目标修正过程。于是，网络目标的设定是全员参与并确认的，能够解决成员之间的信任问题，同时目标在反馈意见的修正下不断调整，能够在一定程度上控制不确定性的影响范围。汶川地震的NAO中，九个工作组涉及47个部门，在抗震救灾的总目标下，九个工作组被分配了不同的职责，从而保证目标的实现(见表1)。

4.3战略决策

危机治理是一个复杂的系统工程，通常会面临多目标决策问题。NAO包含来自不同领域的专业人士和利益相关者，在决策中通过信息共享列示出决策属性，将不同属性分类构建子目标从而形成不同的决策方案。例如伤员安置、心里辅导等属性可以设定为社会子目标，污染控制、生态保护等属性可以设定为生态子目标，资金调拨、物流调度等属性可以设为经济子目标等等。不同子目标的各种组合形成不同的方案，再依据决策总目标对各种方案进行删选。具体而言可以构建一个多目标矩阵。设各方案的属性值构成的数值矩阵R为:得到每个方案的属性矩阵后，就需要对方案进行选择，这里可以采用CompositeProgramming(CP)进行选择。这种方法是一种基于距离测量的技术，将“最好”的方案界定为一系列方案中离理想方案“最近”的一个(Ganou-lis，2003)［12］。其目的是寻找最接近于理想方案的方案。据此，对距离测量是这一方法的关键，一般Lip用来表示第i种方案的距离，则:Lip=Σmj=1wijf*j－fijMj－mj[]p1p(3)其中，fij是上述矩阵中第i种方案的第j个属性值，f*j是属性j的理想值，Mj是属性j的最大值，mj是属性j的最小值，wj是属性j的权重，p是测度决策制定者对不同偏差的补偿态度。这样通过计算每个方案的距离指标得到不同方案的排序，从中选择离理想方案“最近”的一个就是最后的实施方案。当然，在实际操作中，对属性的表述和属性值的采集是最复杂的，因为很多属性是定性描述的，这就需要NAO成员的信息共享和各专家成员的知识贡献。同时，每一次的决策都可以成为以后决策的经验积累，形成可供借鉴的数据库。所以，信息管理系统的应用是必不可少的。

5结论

公共危机的频繁发生引发了新公共管理的新一轮创新，网络治理在各个领域的应用受到普遍关注。在Provan和Kenis提出SG、NLO和NAO三种模式后，其适用条件和适用范围的探讨也越来越多。本文依据三种模式特征指出NAO模式具有权威的人和紧密的网络关系而更适用于公共危机治理。公共危机治理是一个多人参与的多目标问题，在NAO网络中，政府、NGO和公众三类主要利益相关者分担了不同的角色。在构建NAO网络关系时，三类角色处于网络的不同节点，具备共同的网络目标，承担不同的职责。对于多目标方案的战略决策，CompositeProgramming是一种可以将定性指标量化排序，从而进行方案选择的可行方法。本文对于NAO架构在公共危机中的应用是一种应用分析，结合已有理论对现实案例进行了总结。公共危机治理是一个不能试错的过程，只能从经验中总结科学的方案并进行理论概括，因而NAO的事前设计和应用实施流程还需要进行长期的数据信息积累，才能验证其科学性和实施效率。