党政灾害治理现况与完善之策范文

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一、公共危机管理的含义

公共危机，是指那些突然发生的、和公共利益休戚相关的、对于组织的存在和发展产生重大影响，并且急需管理者快速应对的事件。它具有突发性、紧急性、破坏性、不确定性、涉及面广等特点。

罗伯特西斯认为危机管理是指“对危机事前，事中，事后所有方面的管理”。而所谓的公共危机管理，“是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机”。其管理重点在于：危机信息的获取与预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。[1]

本文将公共危机管理定义为：面对将要或者己经发生的影响社会安定、人民生活的危机事件或重大公共事件，政府通过有组织、有计划的对危机事件进行预防、处置、恢复的过程。公共危机管理过程通常划分为三个阶段，即危机的事前管理阶段，主要是危机的预警及预防；事中管理阶段，主要是危机处理；事后管理阶段，主要是危机总结与评价。不同的阶段将对应不同的工作重点。政府的公共危机管理，不仅关系到人们能否安居乐业、社会能否稳定发展，而且关系到政府的执政能力、形象及信誉。

二、我国政府公共危机管理存在的问题

我国是全球自然灾害最严重的国家之一，灾害类型总结起来，可以分为如下七种类型：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害以及森林火灾。

近几年，中国出现了历史罕见的重大自然灾害，给我国造成的损失是巨大的，令人痛心的。2006年第5号台风“格美”共造成安徽、福建、江西、湖南、广东等5省共795万人不同程度受灾；同年的台风“桑美”造成浙江、福建、江西、湖北4省共有665.65万人受灾；2008年百年罕见的南方雪灾造成浙江、湖南、江苏、四川等南方21个省市近1．5亿人受灾，直接经济损失1000余亿元；同年汶川大地震，涉及10省市4000多万人受灾，转移安置人口1500万，死亡及失踪人数达8万多，交通、通讯中断，基础设施全面毁坏，造成整个灾区直接经济损失8000多亿元；2010年的玉树地震、舟曲特大泥石流损失也让人痛心疾首……据相关资料显示1949—2005年，全国受灾人口2亿人次，每年因灾害死亡数千人不等，需要转移安置的人口约300万，倒塌房屋300万多间，农作物受灾面积4000万—4700万公顷。特别是进入20世纪90年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，每年的灾害损失都在1000亿元以上，占我国国民生产总值的2%—6%，我国经济增长的很大一部分被抵消。[2]自然灾害已经成为影响经济发展和社会安定的重要因素。我国的防灾减灾工作已经到了刻不容缓的地步，政府也日益重视，正在逐步提高自身应对自然灾害型公共危机管理的能力。通过努力，虽然取得了一定的成绩，但也存在着相当多亟待解决的问题。本文主要从以下几个方面简要分析：

（一）危机管理主体单一，社会参与度低

自然灾害的危机管理所承担的繁重任务，并不是政府唱独角戏就能妥善解决的。我国目前的自然灾害危机管理，存在政府全权负责处理的情况，管理主体过于单一，不足以应对种类繁多，受灾层次不尽相同的问题。政府应该让各种非政府公共部门、社会组织以及企业、社区和公众在公共危机管理中行动起来，密切配合各级政府开展工作，切实发挥积极的作用，做到政府主导、全民参与的危机管理新局面。这样不仅能大大减轻政府的负担，更能够大幅度地提高政府应对自然灾害型公共危机管理的效率。

（二）政府决策和处理危机的人员数量及专业能力均不足

在我国，当危机发生后，虽然普通民众由于个人情感的影响，普遍具有参与意识，但由于受过专业培训的高技能、高效率、综合性、复合型的灾害救助人员的数量明显不足，因此就造成了救助人员总量大，但救助效率普遍偏低的不利局面的存在。同时，目前我国还面临着高水平的危机决策者和专业技术人才缺乏的局面，这就造成了不能在危机产生之前，或危机产生后的第一时间，准确的、高效率的加以处理，因而在危机决策的制定及危机处理方面不尽人意。

（三）自然灾害型公共危机的法制体系不完善

尽管我国先后颁布和实施了与减灾有关的各项法律法规共计30余部。尤其是《防震减灾法》、《水土保持法》、《防洪法》、《气象法》等法律的颁布，极大地提升了我国政府灾害管理工作的水平，大大增强了灾害管理的法制化进程。但同时令人忧虑的是这些单行的法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一；有关的法律太过松散，没有统一；法律内容过于原则化、抽象化、笼统化，防灾救灾执行的细则描述的不够，可操作性不强，容易在执行法律时产生错误的做法等。

（四）政府在灾害恢复阶段的经验总结尚显欠缺

突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后，应当及时组织开展事后恢复和重建工作。有前车之鉴后，对公共危机理论中存在的不足和不当之处应该通过学习不断更新、创新。但灾后政府最关注的是对灾区遭受的损失通过下拨或转移支付等形式提供资金的援助、对灾区的相关行业发展下达扶持性优惠政策。毋庸置疑，这些都是必要的，但是忽略了经验式学习的重要性，不能更好为下次预警监测机制提供科学、有效的理论创新，导致自然灾害后期恢复重建与公共危机理论学习创新之间失衡。[3]如果这样的问题得不到有效地解决，那就显然不能充分的吸收无数灾害死难者用生命换回的前车之鉴，这是对生命不负责任的表现，令人痛心的。

三、完善政府公共危机管理的几点对策

针对上述五个方面的困境，本文作出试探性的研究，认为完善我国自然灾害型公共危机管理，政府需要从以下几个方面入手：

（一）完善危机管理主体，重视各类组织的参与

公共危机管理，不只是政府的工作，各种社会团体、企业、社区、民众等都应该积极参与公共危机管理，政府在应对危机的过程中，最应该扮演的是“调度者”的角色。例如，在新加坡，民防自愿者的参与受到高度重视，50000多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职民防职员和国家公务员。[4]

由此可见，我们的政府也应该充分整合、利用社会各界资源，扩展自然灾害的公共危机管理主体。面对我国经常发生的复合型重大自然灾害的现实，政府更应该充分认识到民间志愿者组织、新闻媒体、私人机构、国际援助等均是政府最佳合作者。

（二）政府增加公共危机管理投入，加强监管

公共危机管理需要物资、资金方面的大量投入，然而在我国，灾害发生后，需要投入大量的人力、物力、财力进行抢救，政府用于灾害救助的各方面储备均捉襟见肘。在美国，政府设有专门的反危机基金储备，用于应对各种突发性事件和危机。同时，由于我国公共危机监管不到位，导致灾害发生时，部分不法商贩会昧着良心哄抬物价，这侧面说明政府应该加强公共危机的监管。除此之外，公共危机管理投入还表现在专业化救援人员的数量和质量上都应该大大加强，只有这样，面对危机我们才能临危不惧，妥善处理。

（三）完善公共危机管理法律体系，促使其法制化

应通过制定相关法律，规定政府应急预案及启动标准、危机决策权、重大危机信息通告与制度、公民义务与责任等，促使自然灾害型公共危机管理法制化、规范化、科学化。同时，还需要考虑到法律所涵盖的内容必须广泛、具体规则必须详细；制定的法律要协调、统一，防止出现不同的法律规范相互矛盾的情况。值得我们借鉴的，美国宪法明确规定各州在自然灾害管理方面的职责，在自然灾害类危机管理领域也有着较为系统、完备的法律保障。

（四）借鉴国外的成功经验

灾害不会只发生在我国，同样的灾害可能发生在多个国家，且有许多共性，我们应该从灾难中学会学习别国的成功应对措施，学会反思我们的不足。比如作为地震多发国的日本，防震就做的很好，我们就应该虚心研究；又比如美国应对危机的基金储备就比较充足，应对危机时就不会出现救援资金不足的困扰。同种灾害的应对措施会有许多相似的地方，我们需要虚心学习外国的经验，取彼之长，为我所用。

总之，我国政府在自然灾害危机管理中面临的诸种问题，不是一朝一夕就能解决的，政府应该在自然灾害的前期预防监测、中期供给处置、后期的恢复重建等方面强化管理。只有总结经验、不断完善，才能更妥善处理自然灾害型公共危机，才能保证人民生命财产安全，从而促进国家的繁荣发展。