危机管理解决途径范文

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一、危机损害

从传统安全视野看，当前中国毫无疑问是自鸦片战争以来最强大、最繁荣、最稳定的时期：中国第一次没有敌国；中国GDP、外汇储备、贸易实力等重要国力指数不断创造历史新记录。

但从非传统安全角度看，近年中国各种危机频繁发生，对中国人民生命和财富造成严重损害。

（一）危机严重损害中国国民生命

美国在伊拉克战争中死亡仅2千余人，成为全球关注的重大话题。

但根据中国第四届伤害预防控制学术会议《中国伤害研究业务报告》：中国大陆每年至少有2亿人遭遇伤害事故，其中70万人死亡、100万人致残。①以下有关中国危机管理现状的数字是触目惊心的：

1.中国每年自杀身亡者达25万人，②位居世界第一，但自杀在中国只是第五位死因。按照联合国观点，“自杀未遂人数是自杀死亡人数的10倍至20倍”。因此每年中国自杀未遂者估计达250万人至500万人之巨。

2.中国每年交通事故死亡近10万人，位居世界第一。中国汽车拥有量是全世界的2%左右，而交通事故死亡人数则是全世界的20%。同时，中国交通事故致死率也是全世界最高的。2004年我国交通致死率为27.3%，而同期美国为1.3%，日本为1%。③足见中国国民素质和行政管理存在问题。

3.中国每年工伤事故死亡约13万多人。2006年略有下降，全国各类安全生产事故627158起，死亡112822人。④

4.中国每年溺水致死达10多万人，2000年12万余人死于溺水，多半是青少年。⑤

此外，据报道，中国每年各类刑事案件致死亡人数约7万人。

由中国卫生部疾病预防控制局、卫生部统计信息中心、中国疾病预防控制中心联合提交的2007年“中国伤害预防报告”显示，在中国每年发生各类伤害事件约2亿人次，因伤害死亡人数约70万—75万人，占死亡总人数的9%左右，是继恶性肿瘤、脑血管病、呼吸系统疾病和心脏病之后的第五位死亡原因。目前最为常见的伤害主要有交通运输伤害、自杀、溺水、中毒、坠落，这5类死亡占中国人全部伤害死亡的70%左右。⑥

中国面临的主要疾病威胁：狂犬病、肺结核、肝炎、艾滋病、婴儿破伤风，这5类死亡占中国人疾病死亡总数的81.08%。每年肝炎、肺病、艾滋病等各类传染病致死亡人数估计50余万人。

为确保国民生命安全必须有效地管理危机。

（二）危机严重摧残中国国民健康

1.每年意外伤害事故导致100万人致残。

2.每年意外事故导致约64万儿童伤残。

3.每年工伤伤残70余万人。

4.每年职业病危害70多万人。

5.中国有严重精神疾病患者约1600万人。

据中国残疾人联合会领导人的抽样调查结果，2006年中国残疾人总人数达8296万，6年间增加了2296万残疾人士。⑦

为提高国民基本素质、保护国民健康，必须加强危机管理。

（三）危机严重损害中国财富

中国每年因安全事故造成的直接经济损失约1500亿元，加上间接损失达2000多亿元，仅这一项就约占中国GDP的2.5%。⑧

2008年1月南方大雪灾对中国造成1111亿经济损失；2008年5月四川汶川大地震造成1万亿经济损失。

可以说，2008年危机对中国的损失估计在2万亿元左右，这相当于中国一年的GDP增量。换言之，2008年由于各种危机，使中国人民的劳动基本上是颗粒无收、血本无归了。

其实，上述数据还没有把股市危机算在内。中国股市高峰期市值约16万亿元。而2008年中国股市暴跌损失了8万亿元。这样，8万亿再加前述2008年其他危机损失的2万亿元，仅一年就合计损失了10万亿元。这相当于中国4年的GDP增量，即未来4年中国人民的劳动将是白干的。

如果我们能够有效地管理危机，那么，这10万亿元的财富就是实实在在的优质财富。我们每年的劳动收获也将变成稳固的财富。因此，有效的危机管理可以在经济低增长情况下获得优质发展。

（四）危机严重破坏中国有限资源

中国资源非常缺乏，但每年各种自然灾害、刑事犯罪破坏（如偷盗电缆、通讯干线）、生产事故（如矿井爆炸）等各种危机严重破坏了宝贵资源。换言之，如果没有那么多的危机破坏，中国完全可以在开发较少资源的情况下获得更优质的发展。因此，危机管理有助于提高资源有效利益。

（五）危机严重破坏中国生存空间

中国虽然地大，但适合人类居住的地方相对狭小；加之中国人多，生存环境困难、生态环境脆弱。

但人们长期忽视了经济发展对自己生存环境的破坏：

1.河湖污染。中国河流从南到北，珠江、长江、太湖、淮河、黄河等母亲河、家乡湖都被严重污染。

2.土地污染。水污染必然带来土地污染。

3.农作物和物种污染。水和土地污染又必然使农作物和物种污染。

4.国民健康危机。大量食品污染必然对国民健康带来长期损害。

此外，股市、楼市、金融、治安、资源紧缺、能源紧缺、毒化学品事故、医药问题、人口结构、网络等众多潜在危机对中国安全、国民生命、人口素质、财富、资源、生存环境构成严重威胁，是当前危机管理的紧迫课题。

二、危机频发原因

危机频发的原因是非常复杂的，主要有如下六点：

（一）国际化、全球化

中国经济、社会已高度融入全球化进程，国际社会的各种危机要素可以通过许多渠道流入中国、影响中国，如金融危机、产业转移带来的环境污染危机。

（二）网络化

中国过去也有各种危机，但由于未被媒体报道，所以危机未被“放大、传播”，因此，危机要素也难以在社会上传染。

但现在网络化与全球化连接，网络不仅是国际危机传播的载体、渠道，同时网络也可以制造危机、传播危机、放大危机、扩大危机。

（三）自由化

可以说，中国社会是世界上最自由的社会，每年数亿人口在全国各地自由迁徙流动、自由就业创业，却少有档案，完整的、跟踪的档案资料更少。这也给犯罪带来了便利，相当的流动人口抗拒法治社会，而乐于使用假身份证进行迁徙、就业、并购买手机。这对于侦破案件、打击犯罪带来了困难。

（四）法治化

中国社会从过去“人治”走向了法治化，是个巨大进步。但现在的法治模式是部门条块分割，纵向管理，各部门对于职权范围内的问题能够比较有效地管理。但危机是按其自身路径进行传播的，危机波及范围经常是超越数个行政部门管辖领域，因此，目前的法治结构、行政结构根本无法应对现代危机。

（五）高速增长

改革开放使中国社会从“政治运动”转向“以经济发展为中心”，中国经济创造了持续30年高速发展的奇迹。“以经济发展为中心”战略给国家安装了强力发动机，但这台机器缺乏危机管理，即缺乏制动器、GPS和维修工。因此，中国的高速发展时常被各种危机所困扰，高速发展的经济成果更被各种危机所吞噬、损害。由此造成巨大了人力、资源的浪费。

三，关于中国危机管理之战略思考

（一）关于国家主体意识形态思考

回归传统是重建中国主体意识形态的重要内容，但不能成为唯一的全部内容。单纯回归传统的道路必然会越走越窄，而应在创新中求发展。

“和谐社会理论”已成为中国新的主体意识形态，这是对过去“阶级斗争”、“与天斗、与地斗、与人斗，其乐无穷”的斗争哲学的巨大进步。和谐社会理论强调“人与人、人与自然”的万物协调平衡。

危机管理与和谐社会理论具有天然的互为依存关系：

1.和谐与危机，如硬币两面，唯有排除危机，才能达到和谐目标。

2.和谐是目标，危机是现实。人类社会在任何时代都是充满矛盾的。每个时代都有自身的危机。在危机时代，危机量多，危机质重，难以解决，导致危机频发。而在繁荣时代，危机量少些，危机质轻些。但解决危机始终是人类社会的主题。人类社会危机是常态，而和谐是稀贵状态。

3.和谐是价值观、世界观，危机管理是具体方法论。对于各种危机，单纯强调和谐是无法排除的，只有依靠危机管理的专业手段、专业方法才能排除之。

4.居安思危。如前所说，当前中国是自鸦片战争以来最繁荣、最安全的时代。但我们必须“居安思危”，不断排除危机隐患，才能保持繁荣和谐、发展繁荣和谐。

同时，科学的危机管理与“科学发展观”、“循环再利用”、“生态理念”等是完全一致的，因此“危机管理”可以与“和谐社会理论、科学发展观”共同构成中国新的主体意识形态。

（二）关于中国文明模式思考

国家文明模式与国际影响力、国际形象、国家软实力是密切相关的。

“中国社会主义市场经济模式”属中国特色，但很难成为国际普遍模式，这就限制了中国文明的国际影响力、国际形象和中国软实力。

中国能为国际社会创造新的文明模式吗？回答是肯定的，这就是危机管理。因为无论是发达国家还是发展中国家，都面临许多共同危机，即使有部分危机不同，但危机管理方法是相同相通的。危机管理成为人类共同语言、共同方法、共同命运。因此，各国在危机管理领域的合作日益增多、愈益频繁。

发达国家有危机管理，但他们就事论事，缺乏“灵魂”。而中国危机管理是与“和谐社会理论”、“科学发展观”形成水乳相溶的整体，具有深度、广度和文明魅力，超越意识形态，务实而具有普遍价值，尤其能为发展中国家提供有魅力的文明模式，并在此过程中形成中国新的软实力和国际影响力。

（三）关于国家发展战略思考

中国从“以政治运动为中心”到“以经济发展为中心”是巨大的进步，中国高速发展的惊人成就也是有目共睹。但为何中国模式依然难以被国际社会普遍接受呢？因为中国每年各种危机吞噬了大量的宝贵生命、财富、浪费了许多宝贵资源、污染了环境，即中国财富的量和质是不稳定的。今后我们面临两类模式选择：

1.中国经济继续保持每年10%高速增长。但由于没有危机管理，危机每年吞噬GDP增量的30%-40%，即每年GDP虽增加2万余亿元，但其中6千亿元被各种危机吞噬掉。

2.有效管理危机，积极排除危机，在这种情况下，中国GDP就可以从高增长目标转为中度发展目标了。由于危机损失大大减少了，在GDP中速发展的情况下，财富量不会比高速发展时期更少。用最少的劳动，并能确保生命和财富的量质安全，才能符合“科学、节约、循环”等和谐理念。这样的发展模式才具有世界普遍价值，才有魅力。

（四）关于国家行政改革思考

中国行政体制大致经历了如下几个阶段：

第一阶段：战时行政，中国共产党成立到新中国成立，行政体制都围绕“革命”和“战争”。

第二阶段：建设行政，从新中国成立到1966年，国家行政主要为经济建设服务。

第三阶段：“”行政，从1966年至1976年，国家行政为“”服务。

第四阶段：经济行政，从改革开放至今，国家行政体制是“以经济建设为中心”，最大任务是为经济建设服务，获得了巨大成果。

第五阶段：笔者呼吁的“危机管理行政”。

改革开放后，国家行政体制具有强大的刺激经济发展的机制，但危机管理功能非常弱，对于经济发展过程中出现的诸多问题无法积极应对，出现了中国从未经历过的一系列危机难题：环境危机、资源危机、生产事故危机、交通安全危机、公共安全危机、生态危机、治安危机、文物危机、心理危机、信仰危机、信任危机、信誉危机等。

有的危机已严重威胁着中华民族基本生存安全，如：水污染、土地污染、食品污染、生产伤亡事故、交通事故等；有的危机严重破坏中国传统文化，如只顾经济开发，而大肆破坏中国各地传统文化和珍贵文物故迹；有的危机严重破坏中国国家形象，如假冒伪劣商品泛滥、缺乏诚信。

如不及时管理好危机，危机必然会妨碍甚至是严重破坏中国的发展。

危机管理理论和技术再好，最终都必须落实在行政管理上，否则都是空话。为此笔者呼吁，为实现国家长治久安目标，应以危机管理为核心，推进国家新一轮行政改革，以便能够迅速、有效地查险、排险。

1.管理对象改革：从过去只关注“狭隘单纯的政治危机”转为关注“广义、综合的危机”。

2.管理主体改革：由政府单一主体管理各种危机转为政府、企业、社区、个人共同协调管理危机，各尽其责，分担风险，形成“自救、互救、公救”责任体系，即个人要自救、团体要互救、政府给予社会公共救助保护。国家在减轻负担的同时，社会却获得高度安全。

3.管理范围改革：从过去“应急处置”转为对“事前、事中、事后”全过程管理，对危机“生成、发展、爆发、消亡”全程监控管理，尤其要加强“预防管理”。

4.管理机构改革：从过去“临时应急机构”转为“常设机构管理”，从省、市到区、街道都应常设“危机管理办公室”。危机管理机构、管理人员、管理设备、管理资金、指挥系统均要常设。社区居委会应设专职危机管理岗位，并由受过严格的危机管理专业教育的人才任专职工作。对各类危机进行“常态管理”。

5.管理模式改革：从过去“专业条块分割管理”转为“各执法部门高度协同综合管理”。长期以来中国城市都是专业分工管理，交警只管交通，城管只管市容，环保只管污染，他们对其他违法犯罪视而不见，对新型犯罪、权力交叉领域、空间边缘地带的违法犯罪一筹莫展，或无权管理。于是形成“谁都管不了、谁都不管”的行政真空地带，导致犯罪猖獗、危机泛滥。为此应将110、120、119三台合一，高度整合交警、刑警、户警、城管、环保、卫生、工商、海关、武警、出版等行政执法部门力量，从专业分工管理转为综合协同管理。

6.建立“网格化管理问责制度”。现在行政体制是按专业来分割部门权力的。由于中国正处在大规模社会变迁过程中，新问题层出不穷，法律创新跟不上，管辖责任分不清，导致各执法部门都难以管理。

建立“网格化管理问责制度”后，在责任区域内的行政首长（如区长、街道主任）全权管理辖区内所有违法犯罪行为。在责任区域内，如果火灾、爆炸、刑事犯罪案件、生产事故、假冒伪劣等事件超过一定指标数量，行政首长及其相关责任人必须引咎辞职。这样，经过2-3轮更换干部后，大部分在职干部都会主动学习、关注危机管理了。

7.建立“无缝化管理”，对于网格区域内的各种违法事件、危机要素，应建立如下行政管理体系：

时间管理无缝；空间管理无缝；职能管理无缝；人员管理无缝；领域管理无缝。

8.建设“管区危机监管信息系统”：要用IT手段，对可能危害本区域安全的所有危机要素在时间、空间、量、质上的变化实现全天候的实时监控，并在市应急联动中心大屏幕墙上及时自动显示四级预警。

9.法律创新：为推动上述行政改革，应及时调整法律。重点是：

考虑到修改宪法需要谨慎，速度必然非常缓慢，因此，当前可以通过“最高人民法院、最高人民检察院司法解释”进行法律创新。鼓励国民运用司法手段来监督国家危机管理状况、制裁污染企业和个人；从过去“专业管理”转为“综合管理”；从过去“轻罪不罚”转为“有罪必罚”，使国民认识到：哪怕轻罪也要付出沉重代价的；从过去国民对公共危机无权起诉转为鼓励国民起诉各类危害公共利益的危机责任单位和责任人；从过去只追究违法犯罪的转为辖区内危机事件达到一定指标数量后必须“追究行政责任人”。

10.培育危机人才。以上海为例，上海有无数的医院和更多的医师来管理市民健康问题。其实上海的危机量、危机质、危机影响远比上海疾病管理更复杂、更广泛、更艰难，却只有华东师范大学一家危机管理研究所从事危机管理研究，其设备和资金匮乏、人员有限。对此却没人觉得“不正常”。因此城市危机要素越积越多，并相互影响、此起彼伏，令人担忧。

（五）关于修改《中华人民共和国突发事件应对法》

2007年11月1日生效的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）存在一些问题：

1.“突发事件”概念问题

《应对法》使用的核心概念是“突然发生”、“突发事件”。但事实上许多危机不是“突然发生”的，而是缓慢发生的，却会造成严重后果。从下述危机属性可见（应对法）的“突发事件”、“应急管理”这些概念未能准确概括危机管理的本质，从而严重限制了危机管理的对象。

(1)人为危机与自然危机。

(2)急性危机与慢性危机，《应对法》忽略了慢性危机。

(3)硬性危机与软性危机，《应对法》忽略了软性危机。

(4)瞬间危机与持续危机。

(5)显在危机与潜在危机，《应对法》忽略了潜在危机。

(6)宏观危机与微观危机，《应对法》忽略了宏观危机。

(7)可测危机与难测危机，《应对法》忽略了难测危机。

(8)可解危机与难解危机，《应对法》忽略了难解危机。

(9)有规律危机与无规律危机。

(10)单一危机与综合危机，《应对法》忽略了综合危机。

(11)连锁危机与非连锁危机。

(12)关联危机与非关联危机。

(13)集中危机与分散危机。

(14)特定范围危机与无特定范围危机。

(15)共同利益危机、对立利益危机和无关利益危机。

(16)直接真实危机与间接虚假危机。

(17)有形危机与无形危机，《应对法》忽略了无形危机。

由于《应对法》概念只定位于“突发事件”，因此就无法管理其他类型的危机了。

2.“应急管理”概念问题

《应对法》确定的对象是“突发事件”，这就决定了使用方法只能是“应急管理”。

其实，“应急管理”只是危机管理中的一个组成部分，而非全部；因为“突发事件”形态只是前述危机17种形态中的一种，还有许多形态，仅用“应急管理”完全无法应对其他多样的危机。“应急管理”固然需要，但尚需其他管理补充。

3.《应对法》管理范围问题

《应对法》确定了四类对象：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，却没有把“国际安全”纳入其中，实在是缺憾。中国在海外已经拥有巨大的国家利益和民间利益，应该有效管理“国际安全”。

4.笔者建议

(1)应该用“危机”替代现有的“突发事件”概念。

(2)应该用“危机管理”概念替代“应急管理”。

(3)由于危机形态多样，在危机事前阶段可以用“预防管理”、“查险”和“排险”概念；在危机事发阶段可以用“应急管理”概念；在事后阶段可以用“事后处置”概念。

(4)管理对象从四类扩大为五类，即把“国际危机”纳入其中。

(5)新的法律名称应该是“危机管理法”。

(6)新法律应该确立新的概念体系，以终结中国长期以来概念混乱的局面：危机、安全、风险、事故、事件、应急。

（六）改善刑法

就富裕度而言，中国不少城市已经与欧洲无异。但为何中国社会形象、魅力程度、安全程度远不及欧洲？

可以说，中国是世界上最自由的国家，数亿人口在全国各地自由流动，自由到可以“轻度犯罪”而不受处罚的程度。中国社会“轻罪泛滥”现象严重破坏了自己的形象。如偷盗、欺诈、制假造假、假冒伪劣、制造假身份证、使用假身份证犯罪、侮辱他人、诬陷他人、损坏公物等。对于“轻度违法”、或违法后果较轻的犯罪行为，中国司法部门一般是不处罚，或从轻处罚。当人们知道“轻罪不罚”时，人们就敢于经常地轻度犯罪。于是，轻罪就泛滥了，当人们经常被各种轻度犯罪所侵害、所侮辱时，社会安全和人的尊严就失去了，人们之间的信任关系也消失了。为何在中国，无人敢去救助跌倒的老人？为何人们对行乞弱者毫无同情之心？因为人们体验过太多的欺骗和假冒。

中国社会诸多严重危机事件也与“轻罪不罚”密切相关。罪犯通常都使用假身份证，用假身份证登记住宿、流窜、购买手机，再用手机从事严重的犯罪活动。因为其源头是假身份证，使侦破变得很困难。

最好的社会安全是建立在严格的“有罪必罚”的法治基础之上，要彻底改变“有法不依”、“执法不严”、“轻罪不罚”的情况。当人们明白“有罪必罚”时，就少有人敢冒犯轻罪；当轻度侮辱他人都必然受到处罚时，社会侮辱就少了，尊严、尊重与安全就增加了。

注释：

①《人民日报》2007年6月5日。

②中国卫生部报告，新华网2005年6月10日转载《北京科技报》报道。

③新华网2007年4月13日。

④中国国家安全生产监督管理总局调度统计司2007年1月11日《2006年全国各类伤亡事故情况》。

⑤《中国教育报》2005年12月1日第4版：“溺水已成为中国儿童意外伤害的第一位死因”。

⑥中国卫生部新闻发言人毛群安《中国伤害预防报告》，中国网2007年8月10日。

⑦国务院残疾人工作委员会副主任、中国残联主席邓朴方抽样调查结果，中国网2006年12月1日。

⑧新华网北京2003年9月2日电。