党政绩效管理难题与道路探索范文

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一、我国不同层次法律关于政府绩效管理的规定及剖析

(一)宪法关于政府绩效的规定

《中华人民共和国宪法》第一章总纲第二十七条指出:“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”第三章国家机构，第八十九条第十七款指出国务院行使“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”的职权。第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”这些规定明确了政府绩效管理的目的是不断提高工作质量和工作效率，一切国家机关都是政府绩效管理的对象，绩效管理的途径是实行政府工作责任制，实行工作人员考核制度，我国其它关于绩效管理的立法应以此为基本依据和指导原则。

(二)全国人大及其常委会制定的其它法律关于政府绩效的规定

《公务员法》第七条规定:“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。”第12条第二款规定:“公务员应当按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。”作为国家最高权力机关及其常设机构制定的规范性文件，其法律效力仅次于宪法，对国家公务员的任用依据强调注重实绩，履行职责讲求实效，做了指导性的规定，这些规定表明国家对绩效管理已经从部门机构逐步落实到工作人员，进一步具体化了。

(三)国务院及其职能部门制定、的规范性文件关于政府绩效的规定

财政部1999年颁布的《国有资本金效绩评价规则》，按照政府机构改革和职能转变的要求，逐步完善国有资本金监管工作，促进强化企业激励与约束机制，有计划地建立国有资本金效绩评价制度，科学评判企业经营效绩。2004年颁布的《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》对加强中央政府投资项目预算管理、提高投资效益、强化投资项目资金全过程监管进行规范。2005年财政部预算司研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，从财务的角度规范中央部门绩效考评工作的一个指导性文件。这三者中，《国有资本金效绩评价规则》、《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》规定了政府作为投资人和所有者对企业经营绩效进行考评，以绩效考评为导向，促进企业有效经营，提高经济效益，保证国有资产的保值增值，是以经济绩效为重心实施的一种管理。而《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》是对与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队(含武警部队)、政党组织、事业单位和社会团体进行考核评，绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率，是对政府部门工作进行绩效考核的规范性文件，绩效考核不仅限于经济效益，还包括社会效益等。

(四)地方性法规关于政府绩效的规定

2007年初，哈尔滨市政府法制办与中国人事科学研究院、中国政法大学等国家有关科研院校合作开展了《哈尔滨市政府绩效评估体系》的课题研究。在反复征求市政府各部门和区县(市)的意见，并对初稿进行了多次修改、调整后，《条例(草案)》于2008年12月市人民政府第39次常务会议通过，并提请市人大常委会议审议。《条例(草案)》是我国第一部关于政府绩效管理和评估方面的地方性法规草案，针对政府绩效管理的四个阶段(制定绩效计划、计划执行与日常监测、绩效评估、绩效考核结果运用与问责)，明确区、县(市)人民政府的绩效评估指标体系包含政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、自身建设五个方面内容，市政府所属部门的绩效评估包含投入、产出、效果三个方面。哈尔滨市的绩效管理立法表明绩效管理开始由人治走向法治，实现依法行政，从根本上解决了绩效管理的内在动力问题，使绩效管理不再依赖于一把手或是主要领导的推动，政府绩效管理有了切实的制度保障。此外，河北省、山东省烟台市、青岛市、江苏省南京及广东省珠海市、福建省漳州市、厦门市思明区以及甘肃省等许多地方都相继制定政府绩效管理规定，进行了绩效管理相关探索，为我国绩效管理的立法做了一些有益的尝试，提供了宝贵的经验。

二、我国政府绩效管理面临的法律困境

(一)缺乏高层次的专门立法

从各国的政府绩效管理的做法看，制度化、法治化是开展政府绩效评估的前提和基础，也是当前世界众多国家政府绩效评估的重要手段。美国克林顿政府1993年颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)，使得绩效评估制度逐渐深入到政府的日常工作当中，为政府改革的顺利实施提供了坚实的法律基础;英国布莱尔政府1997年出台了《地方政府法》及《绩效审计手册》，规定了地方政府必须实行最佳绩效评价制度，政府各部门每年都要进行绩效评估工作，必须设置专门的机构和人员及固定的程序，以审计标准约束绩效管理，确保公共资源的合理使用;1997年澳大利亚通过了《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》，完善了公共部门绩效的责任管理，健全了结果导向型的政府公共部门绩效考评机制，为联邦政府各部门制定了服务标准，为绩效考评提供了重要依据;日本于2002年制定了《政府政策评估法》，建立了多领域多指标的政府政策评价体系，规定了重要的决策在出台前都要进行必要性、效率性和有效性的评估。这些绩效评估的重要立法，使各国政府绩效评估和管理全面走上法治化轨道，有力地推动了绩效评估活动的健康发展。通过立法确立绩效评估与管理的权威性，使绩效评估与管理贯穿政府公共管理的整个过程，保证政府绩效评估的经常化和制度化。

我国宪法、一般法律、行政法规及地方性法规中对政府绩效管理虽有一些零散的、笼统的规定，但是和其它国家比较，高层次的、系统性的、专门的政府绩效管理的法律还是欠缺，政府“职权法定”、“依法行政”目标虽然明确，但缺乏具体的制度安排，政府实行绩效管理的条件、程序、方式方法不明确。由此造成的不利影响表现在三个方面:第一，一些地方和部门的绩效管理片面依靠“一把手”的推动，“一把手”的积极性高，措施正确有力绩效管理方可顺利推进，否则，就停滞不前甚至倒退，没有建立绩效管理的长效机制;第二，一些地方和部门的绩效管理规定权威性不足，绩效管理实施过程容易受行政干扰，不能保证应有的独立性;第三，本应规范管理的各种社会资源处于不确定状态，从而徒增社会交易成本，浪费社会资源，给国家和社会公众带来不必要的损失，也不利于行政成本的控制和行政资源的合理使用。因此，相关法律的权威受到质疑、法治的价值无法体现、绩效信息资源不能充分发挥作用、效率难以提高，影响到经济增长和公共福利的增加。

(二)绩效管理程序方面的基本保障不足

政府绩效管理是一项涉及面广的系统工程，需要严密的程序规则来提供保障，而现行的绩效管理法律法规对绩效计划的制定程序、执行程序、评估程序、公众参与程序、政府绩效信息管理反馈程序、绩效结果的公示程序、问责程序、绩效结果争议的处理程序等这些具体的程序没有统一的规定，各地的做法有很大的不同，各自为政，很不规范。绩效计划制定中带有主观随意性，唯上是从，执行中弹性大，评估过程不公开、不透明，缺乏必要的社会监督，信息反馈回应力差、不敏感，绩效考评结果没有得到很好应用等等，这些问题不利于绩效管理的有效实施，因此对政府绩效管理有待于进一步改进和规范。

(三)绩效评估主体不到位，绩效管理职能分工不规范

当前我国政府绩效评估存在两大硬伤:一是绩效评估主体不到位。从国外的实践来看，20世纪90年代以来，随着顾客导向、质量为本逐渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众;美国的政府绩效评估主体也逐步实现多元化，有公共组织自身、政府部门以及民间机构，民间机构(如坎贝尔研究所、政府会计标准委员会等)日益成为政府绩效评估的一支重要力量;澳大利亚绩效考评制度也规定了两类评估主体:政府内部的评估主体和外部评估机构。而我国各地绩效管理评估活动对绩效评估主体在法律上没有明确规定，因此在实践中出现比较混乱的情况，大多数地方以政府和部门内部评估为主，政府和部门内部评估又多为上级评下级，同级评估、下级评估、公众评估、媒体评估、专业评估机构评估并不普遍，且作用极为有限，最终起决定作用的依然是上级。而政府系统内部评估由于利益关联，公正性难以保证，这样就会出现绩效评估主体事实上的不到位。二是绩效管理中的决策、执行、监督没有进行有效划分，缺乏社会监督。作为一个完善的政府绩效管理体系，绩效管理中政府和部门承担的应该是执行职能，而决策和监督应有专门机构来负责，职能分工是不可或缺的，决策和社会监督至少应当包括:研究制定(或审定)政府绩效评估指标体系(以避免政府自定指标，脱离社会需要)、拟定政府绩效管理相关的政策措施、监督检查政府绩效评估工作的实施、审议政府绩效管理目标和评估报告等。而这些问题在当前我国政府绩效管理实践比较突出，决策、执行和监督的一体化、内部化有损绩效管理的公允性。

(四)绩效管理缺乏相应的配套制度支撑

当前我国政府绩效管理法律体系不健全、不完善还表现

在以下几个方面:第一，绩效评估指标体系不科学。绩效评估指标体系设计不合理，存在片面性，一些地方绩效考核深陷“以GDP论英雄”的窠臼，以经济增长“一俊遮百丑”，不利于树立科学发展的政绩观。第二，绩效考评的方式方法较为简单。传统的绩效考核多数采取听汇报、座谈分析等方式，容易产生“官出数字，数字出官”的现象，不利于科学考评。第三，法律救济不完善。“无救济即无权利”是现代民主国家理应遵循的基本原则，绩效管理必然涉及与其相关的部门和人员的赏罚，在赏罚的公正性存在争议时，如何通过制度安排加以妥善解决，是我们在绩效管理制度设计时不能忽视的问题，而目前我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》都把行政机关对其工作人员的奖惩、任免排除在管辖范围之外，《公务员法》中虽然规定了公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核;也可以向上一级机关直接提出申诉，但这只是行政系统内部的争议处理办法，公信力不足

《行政监察法》规定对行政机关的任免、奖惩决定明显不适当，可以提出监察建议，但这种监察建议没有强制执行力，不是一个有效的救济方式。由此可见，绩效管理争议的法律救济不足也制约了绩效管理发展。

三、政府绩效管理道路探索

(一)建立健全政府绩效管理法律体系

政府绩效管理的制度化是当今世界各国实施政府绩效管理的普遍做法。为此首先应对政府绩效管理在国家层面上进行专门立法，制定《政府绩效管理法》，“从法律上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节，促使政府开展评估工作，以提高公共管理水平。”［1］

其次，应设立专门的绩效管理机构，有专门的编制，明确的岗位职责，享有调查、评估政府有关活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰。再次，在《政府绩效管理法》的基础上颁布上相应的《实施细则》，对绩效管理工作的制度进一步进行规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，做出详细规定。使评估工作有法可依，有章可循，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。

(二)逐步规范政府绩效管理的基本程序

科学的程序是实现政府绩效管理目标的有力保障。政府绩效管理的基本程序应重点规范绩效计划的制定、执行和评估反馈三大环节。第一，在制定绩效计划时，应进行充分的调查研究，科学分析预测和广泛征求意见，综合考量社会经济发展水平、人民的需要和资源的承受能力，制定绩效计划目标。第二，在执行过程中，应将绩效目标分解、落实到各个部门和单位，分步骤、有计划地推进，在执行过程中应加强监控，收集相关信息，对偏离目标的情况要进行通报和纠偏。第三，规范政府绩效评估程序，实行政府内考核与社会公众评议、专家评审相结合的程序和办法，对评估过程加强监督，对评估结果及时反馈。

(三)建立多元的政府绩效评估主体和制约监督机制

打破传统的以政府内部评估为主的模式，引入多元的绩效评估主体，“在上级评估、自我评估之外，还应当引入外部评估主体，发展公民评估机制和第三方评估机制。”［2］科学设计绩效指标体系，运用定性和定量相结合的方法，对绩效对象做出公正的评价。政府绩效管理应进行体制机制创新，使决策、执行、监督相互制约、相互适应，因为“要确保公共权力不异化为个人投机资本，建立科学的监督机制是不可或缺的”。［3］

(四)强化政府绩效考评成果的运用

第一，增进政府预算支出的有效性，把预算支出和绩效评价联系起来。政府预算支出要突破传统的管理体制，把各部门绩效的好坏和其预算支出联系起来，对不能完成或完成不好的部门或个人进行处罚，限期整改，缩减直至取消预算，使各单位真正负起责任。第二，把绩效考评成果运用到干部选拔任用上。政府绩效指标是一个标准，是一个尺度，同时，又是一个导向，政府投入大量的人力、物力和财力进行绩效考评，考评的成果就必须利用起来，把考评的成果的干部的选拔任用结合起来。对工作认真负责，做出实绩的干部要提拔重用，使“能者上、平者让、庸者下”。第三，把考核成果运用到经济社会发展的指导上。