城市消防基本设施建设负债的缘由及对策范文

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一、城市消防基础设施投资主体以当地政府为主的理论分析

公共产品理论认为，在市场经济条件下，提供公共产品是现代政府的基本经济职能之一。有些公共产品与国家整体有关，所有的社会成员均可享用，其受益范围是全国性的，可称之为全国性公共产品，如国防、最高法院等；有些公共产品的受益范围是有限的，只能由一定区域的居民所享用，可称之为地方性公共产品，如城市消防基础设施等。城市消防基础设施作为地方性公共产品，具有如下三种特性：一是利益递减性。利益递减性是指消费城市消防基础设施的效益有一定的区域范围，距离消防设施中心的位置越远，效益就越少，而且当人口密度增加时，还会因拥挤而使受益减少。这一特性要求消防站随着城市的拓展而增加，随着人口密度不断增加而逐步加密；二是规模经济空间性。规模经济空间性是指并非每一种消防基础设施的受益范围区域都固定不变，现代消防基础设施可通过伸缩受益区域来获取规模经济效益。这一特性要求一个中等以上城市要建设2个或2个以上消防站，形成空间上的规模效应；三是利益外溢性。利益外溢性是指消防基础设施提供的利益外溢至辖区之外（譬如消防部队跨区域作战），使城市消防基础设施在特定区域无法单独决定其最佳布局数量，从而无法达到帕累托最优。

这一特性要求中央政府或受益区域应对城市消防基础设施予以适当补助，支持全国性、区域性消防应急救援力量建设。与全国性公共产品相比，诸如城市消防基础设施等地方性公共产品的边际收益之和很难与边际社会成本相等，提供者的边际收益一般小于边际成本。根据公共产品本身的特性和受益广度的差异，全国性公共产品一般应由中央政府提供。那么，城市消防基础设施等地方性公共产品是否也可以由中央政府统一来提供呢？从理论上讲，中央政府也可以提供地方性公共产品，但是其效率通常不如由地方政府提供更为有效。因为人们对于公共产品的偏好差异更精确地反映在地方一级。相对于中央政府来说，地方政府由于更接近当地居民，因而能够更好地了解和处理这些偏好的差异性。这样，地方政府具备众多的提供当地居民所偏好的地方性公共产品的有利条件。如果由中央政府负责供应地方性公共产品，则会产生两个问题。第一，由于中央政府收支要经过若干层次的预算过程，并且中央政府要应付众多的地方性公共产品的需求，在这种情况下，难免出现信息不完全或信息处理不当的情形，以致造成地方性公共产品的供应无法在数量、结构和质量上满足当地居民的偏好。在我国这样一个经济、地理、民族、传统文化多元的大国，这个问题尤为突出。第二，由于需求信息方面固有的限制，中央政府很容易产生向各个辖区提供水平、标准和类型大致相同的公共产品的倾向，这样就不可能顾及到各个地方辖区的不同需要。地区间偏好差异越大，由中央供应就越是缺乏效率。因此，由地方政府负责供应这些公共产品和服务，可以更好地对当地的需求信息及其变化做出反应，更好地将政府活动置于公众的监督之下，促使政府的决策迎合当地居民的需要。综上所述，城市消防基础设施属于地方性公共产品，主要应该由当地政府投资，以弥补中央政府和市场机制在提供这类产品时的双重失效。

二、城市消防基础设施建设的资金来源存在合理负债结构的理论分析

一般说来，政府部门对公共产品支出的资金来源包括通过收取税费获得的财政资金和通过举借债务获得的债务资金。城市消防基础设施建成以后，除了让当年以及最近几年的社会成员受益之外，还将在以后很长时期内为整个社会提供福利，因此其建设成本不能全部视为当年提供的公共产品的成本，而应该分摊到今后获得收益的年份中。从这个角度分析，作为公共产品，城市消防基础设施建设资金应该由财政资金与债务资金共同承担。这两种资金共同使用，将使城市基础设施的使用者与成本负担者基本上保持一致，有助于社会选择符合效率要求的公共产品提供水平。从以上分析可以看出，作为城市消防基础设施的主要提供者，地方政府为此而发生的适当负债当属正常的投资现象。也就是说，地方政府可以在一定期限内（如3年、5年），通过适度负债，将所需基础设施按合理工期建成，用以后各年（如20年、30年）的建设资金分期还债。城市消防基础设施建起来了，消防安全环境得到改善，如若辅之以其他投资软环境的改善，则会吸引更多的投资，带动地方经济发展和地方财政收入增加，使地方经济发展步入良性循环的轨道。当然，即使作为公共产品的提供者，政府部门也不能为城市消防基础设施建设过度举债，必须考虑到地方政府自身的偿债能力。综上所述，城市消防基础设施投资资金来源有适当政府负债是正常合理的投资现象。

三、当前城市消防基础设施负债形成的主要原因分析

（一）建设投资体制制约。在我国现行的行政管理体制下，规划并组织城市基础设施建设，是地方政府的事权。按照我国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行基础设施建设，而实际情况却是地方政府节余财力的有限与城市基础设施高额的投资需求之间存在巨大的反差，于是各地普遍采取变相举债的方式（如入股、担保、摊派等），加大城市基础设施建设投入，这对促进地区经济增长无疑起了积极的推动作用，但同时也产生了一定的负面影响，主要表现在：第一，公共部门举债缺乏统一规划。目前不管是中央还是地方，都没有一个对所有的政府债务进行统一管理的部门，财政部门只负责国债和以政府名义借入的外债进行管理，发改委对政府投融资领域的债务进行管理，其他部门也都有担保、融资的权力，即便是在财政部门内部也没有一个统一对债务进行监管的机构。第二，举债风险意识不强。只注重借，不注重还，各部门资产负债率和偿债率提高，举债成本增加。同时，由于追求政绩，盲目上项目，造成债务规模不断攀升，大部分地区负债规模超过财政承受能力，干扰了正常的预算管理和执行。第三，基础设施等公共投资过多依赖公共部门举债投入，既造成公共部门负债增加，又对民间资本的介入产生了挤出效应，不利于基础设施项目多元化融资格局的形成。从根本上讲，各级政府间事权与财权不对称，限制地方政府为城市基础设施建设发行市政债券是造成上述负面效应的主要原因。在消防基础设施建设投资上表现为：一是地方政府只批项目，财政资金不能全额保障，且要求消防部队自筹，实则部队无钱可筹；二是政府承诺分期投资形成预期可偿还债务。工程建设一般周期为2-3年，基建投资多是分期投入，受当地财政状况和年度预算安排的制约，往往政府先批准立项建设，资金逐步筹措投入，由政府保障性短期负债变成消防部队账面缺口性负债。政府“承诺式”保障、工程“缺口式”建设，由施工单位垫支施工，拖欠施工方工程款；三是项目由中央专项补助，地方配套资金不能及时足额到位。因立项审批与资金保障不同步、不到位，导致垫支拖欠和决算挂账等负债现象时有发生。

（二）消防设施需求发生重大变化。近年来，各地消防部队按照“三基”工程建设的要求，加大基层基础设施与消防装备建设力度。工程初设、概算中，在以下几个方面考虑不足，造成负债：一是消防站新增功能用房保障不足。1999年颁行的国家《城市消防站建设标准》中没有规定举高车和重型车车库，没有训练用房，文化设施也不完善。2006年国家颁行新标准，新建中队在建设中按新标准扩展了功能用房面积，原来批准的工程概算缺口需政府追加经费“消化”。二是新增车辆装备经费保障不足。为增强灭火救援能力，部队陆续增配更新车辆装备，虽经政府同意，以消防部队为采购方，但地方财政经费给付不及时，采取分期付款或短期延付方式，出现部队装备购置费应付款负债挂账现象。三是新增特勤队伍保障不足。由于特勤站建设规模和费用较高，比普通站至少高出一倍或更多，需政府加大投资规模，造成了消防部队既扩展了救援职能增加了工作量，又背上预期可偿还负债。四是前期工程建设时投入后期工程必要基础设施造成超支负债。消防部队建设主要取决于当地经济状况。基层部队争取一块地、筹措一点钱很不容易，总想把当前建设与长远发展同步谋划好，统筹兼顾好，地方各级领导也要求项目要符合发展的要求，但建设资金只能逐步解决，分期兑现。一些工程项目“超面积”多与打基础、谋发展相关联，多数属于政府保障不到位造成的发展性负债。

（三）工程建设概算标准核定偏低与建筑市场涨价造成超支。政府投资概算标准往往核定较低，而近年来，建材特别是钢材、水泥等主要建筑材料价格不断攀升，水电油运、各种人工费用指数持续上扬，这“一低一高”使建设项目工程概算与实际需要存在更大差距，致使这些工程一启动就处于负债超支状态。

（四）一些单位缺乏正确发展理念和建设管理控制不严。从负债项目具体分析，存在少数单位不顾财力上项目，基建摊子铺得过大和个别基层支、大队，建设超面积和不经批准擅自上项目的问题。还有个别单位未能严格执行工程建设和财务管理规定，增加或调整建设项目不履行报批手续。同时，个别单位领导“新官不理旧账”，对遗留欠账长期不清理，错误认为还账看不到“政绩”，上任就琢磨上“新项目”，对前任负债“明拖硬赖”，有的甚至引起了民事诉讼，影响消防部队形象。

四、规范城市消防基础设施负债管理的政策建议

（一）加快地方负债立法进程，依法管理地方建设负债。我国预算法在规定地方预算不得列赤字的同时，规定地方财政不得发债，即地方财政不得举借债务。与目前各地政府各种变相举债的手段相比，发行市政债券能够较容易控制发债规模和较好把握偿债能力，保持债务规模的稳定性、适当性。因此我国应该对预算法和相关财政法规进行必要的修订，允许地方政府以发行市政债券的方式进行城市建设，建立健全相关法律法规，对发债主体、发债程序、适用范围、偿债机制、责任界定等一一进行规范，把地方建设负债纳入依法管理轨道。

（二）改革消防基础设施投资体制，规范投资管理秩序。解决各级政府间事权与财权的划分，理顺财政管理体制，改革建设投资管理体制，才能从根本上解决当前遇到的消防基础设施建设负债问题。应该说，我国中央政府和地方政府在提供公共服务性方面的事权划分是比较清晰的，但是在重大的、跨区域的基础设施建设、江河湖泊治理和生态环境保护等关乎全国大局方面的事权划分则比较模糊，经常出现中央与工程所在地共治或由地方配套担大头的局面。除此之外，还有一些中央出政策，地方出资金的改革措施，也在一定程度上增加了地方财政不应有的负担。对于省以及各级政府事权的划分，情况更加复杂。除了完善各级政府间的事权划分之外，还需要进一步规范分税制财政体制以及尽快建立完善的地方税体系。

（三）深入贯彻国务院15号文件，推动建立经费保障机制。要统筹推动解决政府保障性负债与消防基础设施欠账问题。要积极引导各级消防部队主动向地方党委政府请示汇报，尽快建立健全消防部队经费保障机制和管理机制，切实把部队建设发展与当地经济社会发展同步规划，同步保障，优先解决重大、急需和瓶颈问题，集中解决消防站过少、装备不足等问题，积极争取部队建设资金及时足额到位，积极推广消防队站建设政府“交钥匙工程”模式，积极推动政府利用国际贷款解决消防装备资金保障不足的问题，以保障城市防控火灾基础设施建设和部队建设健康发展。

（四）全面落实科学发展观，牢固树立正确政绩观。部队建设要以科学发展观和正确政绩观为统领，切实把提高部队战斗力和改善基层基础条件放在更加突出的位置。各级消防部队要讲政治、讲纪律、讲科学，要一切从实际出发，科学谋划建设发展，妥善处理好需要与可能的关系，着力解决好现实与长远的问题，确保部队全面协调可持续发展。

（五）完善内控制度，强化监督管理。一是加强制度建设。建立投资控制、负债管理等制度规定，努力在内控制度上见成效。二是严格规范管理。建立有效的资金监控机制，坚决从源头上和动态上防止违规违纪问题发生，确保经济活动健康有序运行。三是抓住关键环节。切实抓好基建立项审批、可行性研究、资金保障、控制标准和监督管理环节，推动部队又好又快发展。

（六）加大清欠工作力度，着力解决部队不良负债问题。要积极推动部队清理“存量”负债，预防产生新的不良负债。要把负债和欠款问题切实提上部队各级党委重要议事日程，开展部队负债问题专项调查，认真研究，科学分析，妥善解决。同时，要加大督办整改力度，对于负债问题突出的，要建立工作台账，挂牌跟踪督办，务求取得实效；对不经审批擅自上项目和擅自扩大面积、提高建设标准造成负债的，要坚决通报批评；情节严重造成损失的，要严肃追究有关人员的责任。