公共治理理论研究的难题范文

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作者：娄成武谭羚雁单位：东北大学文法学院

“治理”术语有着悠久的语源学渊源，如拉丁文中的“gubernare”、希腊文中的“kybern？n”、“kubernetes”，它们指代的是“古代的船长或舵手”。古希腊哲学家柏拉图则把“kubernetes”一词解释为“掌舵或操纵的艺术”。

一、公共治理理论研究的现实背景

Rhodes在对英国政府的分析中认为，“空洞国家”概括了当前英国政府已经发生的和正在发生的变化：“私有化以及公共干预范围的缩小、中央与地方政府部门（相对于其它可选择的服务系统，如中介）功能的缺失、英国政府（相对于欧盟）功能的缺失等。”［1］661国家空洞化实质上是指公共部门变得碎片化，而这种碎片化使得政府执行中的控制力减弱。“公共服务，如社区照顾，是由包括中央部门、地方当局、卫生部门、中介、私营企业以及志愿性组织在内的组织网络来提供的……实际上，在20世纪80年代，英国政府增加了提供主要公共服务的组织网络的数量。”［1］662然而，当网络增加的时候，诸多复杂组织的调控变得困难，政府的调控能力也受到质疑。Kettl指出，“由于合同外包，政府发现他们自己正处于复杂的公私关系的风口浪尖上，而对这种公私关系的认识和理解却非常模糊。政府仅仅保留松散的影响力，然而却要为一个他们缺少真正控制力的体制负责。［2］”Rhodes也认为“英国已经通过重新唤起政府对资源的掌控来弥补介入控制的缺损，分散的服务供给与集中的财政控制并肩同行。那些不介入的控制不可能给予政府足够的影响力以调控网络，国家空洞化侵蚀了政府的协调与计划能力。”［1］662无独有偶，Fre－derickson在对公共管理发展的描述中提到，“公共管理正在稳步向前发展……趋向于协调理论、网络理论、治理理论以及制度构建和维持理论。公共管理在理论和实践上，正重新定位自己以应对分散国家所带来的各种麻烦问题。简言之，重新定位的公共管理是一门力图使碎片化和不完整的国家运转起来的政治科学。”［3］702当然，并不是所有的学者都认同这种“分散国家”的说法，然而国家的分散化却是事实。Schick也认为，“国家已经被弱化，地方分权使得资源和权威从中央向地方转移；独立中介从它们原本附属的国家手中获得经营自主权；世界组织侵占了国家一些非常重要的功能，包括刑事司法，国防和经济政策；非政府组织已经成为公共服务的提供者，并往往在国际论坛中扮演准政府的角色；市场也日益被用来提供公共服务。”［4］94－95Pierre则认为，“治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”［5］3在他看来，国家空洞化不是一种零和博弈，治理的兴起会增加国家对公民社会的控制。因此，Pierre更愿意将国家的空洞化看作是一种转变和改革，而不是国家的弱化。丹麦政治学家Sorensen同样对国家的碎片化属性与现状有所关注，她认为，“国家并不是作为一个统一体，而是作为一套既联系又分割的机构与制度而行动的。首先，国家已经成为一个分化、碎片化以及多中心的组织综合体，这一复合体是通过几乎正式化的网络来保持良好状态的；其次，治理往往通过公私参与者的网络关系来推动，国家与社会的分界线已经变得模糊。”［6］100

二、公共治理的概念界定

公共治理并没有形成一个普遍认同的概念，西方学者都明确表明公共治理概念界定的困难。Pierre与Peters认为，治理的概念是“出了名的含糊不清”［7］7；Schneider则认为，治理一词的概念模糊正是“治理这一学术术语成功的秘诀”［8］25；Kohler－Koch与Rittberger也指出，尽管做了大量努力，“但是关于治理的概念化仍存在迷惑”［9］28。尽管如此，仍有诸多学者对治理的内涵做出了解释。Rhodes认为治理至少有六种用法：“①最小化政府。重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市场和准市场在公共服务提供中的功能与作用；②私营部门的治理。治理不是关于公司事务的运转，而是给予全面的方向指导，监督管理层的执行……所有的公司不仅需要管理，也需要治理；③新公共管理。新公共管理与治理有相通之处，掌舵不仅是新公共管理的核心，也是治理的同义词。新公共管理关注竞争、市场、顾客、产出，这与奥斯本和盖布勒所说的公共部门要‘更少的统治’（更少的划桨），而要‘更多的治理’（更多的掌舵）不谋而合；④善治。这是世界银行组织针对第三世界国家提出的治理规划，要求政府能够发挥相应的系统作用、政治作用、行政作用；⑤社会神经系统。由政府一个中心主体进行管理存在局限性，单一的权威主体已经不存在，代之而起的是多个主体；⑥自组织网络。它由需要相互交换资源（如资金、信息、技术等）的政府、私营部门、非政府组织共同构成，以实现目标并使效益最大化。”［1］653－658在六种用法中，Rhodes更倾向于自组织网络的治理应用，并将治理看作是网络的自治管理。Stoker在其最早的关于治理的论文《作为治理的理论：五个论点》中提出了五个核心论点：“①治理关注一系列源于政府但又不限于政府的公共机构和参与者；②治理明确指出在解决社会和经济问题的过程中存在边界和责任上的模糊；③治理明确肯定了在涉及集体行动的公共机构之间存在权力依赖；④治理意味着参与者将形成一个自治性的自组织网络；⑤治理认为政府办好事情的能力并不是依赖于政府的权力与权威，而是能够利用新的工具与技术实现调控与指导。”［10］18这五个论点意在提醒我们关注治理的复杂性，以及参与其中的政府组织与非政府组织之间的相互关系。Salamon则把治理的兴起看作是一场革命，“这场革命的中心不仅是政府活动范围和规模，也是政府行为基本形式的根本转变。公共活动的工具以及用于解决公共问题的手段都在大量激增。以前，政府的行为被主要限制在由官僚组织直接提供公共产品和服务上，而现在政府的行为包括许多令人眼花缭乱的借贷、抵押、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。”［11］1611Lynn则把治理的重点放在满足公共需求的责任和能力的分化上，认为治理变成了协调不同行为者趋向共同目标的纵向和横向手段的集合。“治理包括社会制度、法律、规则、司法裁决、行政活动，这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供。”［12］7尽管学者们对治理有各自的解释，但也达成了最起码的一致，即认为“治理的实质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”［10］17正如同Kooiman与VanVliet认为的那样，“治理概念指出的是一种结构或一种秩序的产生，这种结构或秩序不是由外部强加的，而是多种进行统治的以及互相发生影响的参与者互动的结果。”［13］64

三、公共治理理论的核心－网络管理

治理视角提出的一个不证自明的观点是：治理是由诸多参与主体及组织混合而成的网络的运作。Rhodes将政策网络（policynetworks）概念应用于英国中央与地方政府关系的分析，认为治理就是关于网络的管理。在《新治理：没有政府统治的治理》一文中，Rhodes更多的是将网络定义成一种自组织性质，承认网络的自治和自我管理，并列出了治理在网络视角下的四点特征：“①公共组织、私人组织、志愿者组织之间相互依赖；②由于资源交换和协商共同目标的需要，网络成员间持续互动；③博弈式互动来源于信任，并受网络参与者协商且达成一致的赛局规则的规制；④很大程度上网络脱离政府而自治。”［1］660当然，与Rhodes自组织网络的视角相区别，大多数学者如Pierre、Kettl、Sorensen等则认为，治理关注的焦点是政府如何有效的与组织网络互动，即网络不是自主、独立于政府的，而是由政府指导并推动的网络。实际上这也形成了关于网络管理理论的一种争论，即“没有政府统治的治理”是否真的存在？只有少数学者认同治理的发生无关乎政府统治，支持者看到了传统治理形式遭遇的挑战，并认识到治理过程与实践的变化；而反对者则是从政府调控视角去看治理，认为网络需要政府的管理和规制。对于政府是如何推动并管理网络的，Kickert、So－rensen、Salamon的观点具有代表性。荷兰学者Kickert区分了两种类型的政府管理网络的战略：管理竞赛（gamemanagement）与网络构建（networkstructuring）。

前者是对现存网络内关系的管理，后者则是改变网络结构及参与者的努力。第一种类型常常需要政府为寻求妥协以创造出共同决策的环境，比如政府可以为达成一种新规制而召集所有利益相关者，并由此产生被所有利益相关者认可的利益结果。第二种类型则是更多的介入式干预，改变参与主体间关系，转变资源分配方式，寻求政策方向的变动。新成员被带入到网络，给予其合法性和资源，并提供其机会影响决策过程、推动可能结果的产生。与上述两种类型不同，Sorensen提供了一个有用的分析框架，界定了网络管理的四种方式：①自我构建式不介入（hands－offframingofselfgov－ernance）；②故事叙述式不介入（hands－offstorytel－ling）；③支持与促进式介入（hands－onsupportandfa－cilitation）；④参与式介入（hands－onparticipation）。［14］后两种可以看作是政府通过积极主动的直接介入以推动特殊利益的实现，而前两种不介入的行为方式更值得我们研究。自我构建式不介入包括政府通过促进立法为网络发展提供总体方向，而受委托组织则可以自由规划达成目标的路径和机制；政府通过采取激励措施鼓励组织以特殊方式实现相互合作。不同于正式的目标设置和激励结构，故事叙述式不介入则是通过讲故事的方式影响网络。“通过叙述式的讲故事，可以建构利益关系，树立敌友形象，为个人、全体和整个社会描绘过去和未来的景象从而塑造理性行为的形象。因此，讲故事代表了一种不通过直接干预而影响自治主体政治战略的不介入方式。”［6］101Salamon认为，不同于传统公共行政和新公共管理下的官僚组织的管理和控制技巧，治理突出“可实施技能”（enablementskill），它要求把参与主体平行分布在网络中，在互相依赖的情境下实现共同目标，并提出了三种关键的管理技能：“一是激活技能，使所有相关人员都参与到解决问题的行列中；二是能够协助网络中各要素高效的互相合作的组织能力；三是调节能力，公共管理者需要确定哪一种激励与惩罚相结合的机制才能实现预期目标。”［14］Goldsmith与Eggers认为，“对于所有类型的公共组织而言，管理网络的技能与其管理员工的技能一样对组织的成败至关重要。管理者的关键任务包括在伙伴中建立目标联盟，避免沟通中断，克服信息缺失和能力缺陷。”［15］21－22网络管理已成功的指出了一条公共管理发展的新道路，然而学者也对网络管理的概念及应用评估提出了质疑。Dowding认为，网络更多的是学者用来表达一种不同以往的治理方式的隐喻，而对于网络概念以及如何更好的分析网络并不明晰。Marsh与Smith指出，网络与政策结果之间的因果关系并不明确，如果要理解网络对政策产出的影响，必须考虑多种因素：网络运作的背景、网络结构（紧密的还是松散的）、不同网络主体可使用的能够影响结果的技能和资源等等。

四、公共治理理论研究的困境

西方学者在积极分析治理应用的同时，也从不缺少对治理所面临的现实困境的阐述。Stoker在阐述治理的五个核心论点的同时，也指出了与每个论点相关联的理论困境：“①与治理相关的制定政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离；②职责的模糊性能够引起逃避责任或“替罪羊”的出现；③权力依赖加重了政府非预期产出的问题；④自组织网络的出现使得政府对社会应负的责任难以明确；⑤即使政府以灵活方式调控集体行动的领域，治理失灵仍可能出现。”［10］19综合西方学者的研究结果，公共治理理论的现实困境可总结为两个：治理失灵、责任挑战。

1．治理失灵

作为市场失灵和国家失灵问题的解决途径，治理机制并不是万能的。就如同Jessop认为的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的。因为失败是所有社会关系的一个重要特征。”［16］30Malpas与Wickham也指出，“治理必然不是完美无缺的，它的必然结果只能是失败。”［17］40低层面的失灵主要是网络伙伴之间持续的回应与协商出现断裂，高层面的失灵则在于评估治理是否能够提供比市场和必要的国家协调更长期有效的产出。由此，不仅有必要考虑治理的过程，治理的影响及效果同样需要关注。Sorensen与Torfing对治理失灵的原因做出了评论，“网络治理依赖于不稳定的社会和政治过程，并在一种难以驾驭的政治和经济环境下发生着。”［18］96而Jessop认为，网络治理失败的原因在于“个人间、组织间、系统间三个层面的协调问题，只要存在多种合作关系以及其它的治理安排，参与主体间的协调问题就不可避免。”［16］30网络伙伴间的冲突也往往会影响治理成效。冲突使得合作者之间相互妥协并讨价还价，然而冲突无法立即或全部解决，从而合作者又进入新一轮的协商。Hirschman也指出，“因宗教信仰、种族、语言或意识形态产生的冲突给治理带来了极大的难题。”［19］ch20在此基础上，元治理（meta－governance）作为治理失灵的解决办法进入了学者的视野。Sorensen认为，“元治理是一个包含了多种规制网络工具的大概念，它指的是影响各种自组织过程的任何一种间接治理形式。”［6］100－101在Jessop对元治理的解释中，政府虽然不再具有最高绝对权威，但却充当元治理的关键角色。“政府提供治理的基本规则和监管秩序；保证不同治理机制和制度的兼容性；扮演政治团体对话的主要组织者；配置相对垄断的组织智慧和信息以塑造人们的认知期望；充当治理冲突中的‘上诉法庭’；通过支持较弱一方或系统建立权力关系的新平衡；改变个人和集体参与者对身份、战略能力、利益等的自我认识；承担治理失败时的政治责任。”［16］30因此，元治理是当治理失败时对治理的治理，我们可以把元治理看作是治理失灵时重视政府重要作用的另一种表述。

2．责任挑战

Bovens指出，“‘多只手的问题’要求治理关注责任问题，在复杂的网络组织背景下，这一问题更具挑战性。”［20］在他看来，多只手涉及治理目标的情况下，很难恰当分配成功与失败的责任。Pierre与Peters则清楚的认识到“参与治理的那些行为者有必要对他们的行为负责”，并提醒“我们始终没有创造出一种治理视角下的政治责任模型”［21］5。在Stoker看来，治理的复杂性“已使得问题出现时政策制定者和公众不知道谁应该担负责任，这就可能导致政府主体将责任推给私人供货商，而更糟糕的是寻找‘替罪羊’的可能性增加。那些处于解释并引领公共舆论的人往往能够把失败或困难推给别人。这类问题并不鲜见，问题是治理结构给它们增加了机会。”除此之外，“自组织网络面临的困境在于：对谁负责？治理要求不同的机构把各自的资源和目标凑到一起，在这种情况下对谁负责的问题可以在两个层次上发生：一是该网络的单个成员，另一个是被排除于任何特定网络之外的机构或人。某些群体的成员有可能对由各群体的领导者同意、由网络做出的安排不满而又难以表示不满，或是难以遵行。为难之处在于，网络强大而他们的群体是这个网络的一部分，而即使所有群体的各个成员都满意，对谁负责的问题仍可能发生，因为所有的网络在一定程度上都有排他性。它们是由其成员的自我利益驱动的，根本的动力并不在于对广大公众利益的关怀，尤其不关心排除于网络之外的人。”［10］22－24由此，公共治理模式下的民主责任问题不能被忽略，谁负责？对谁负责？即民主责任的主体和客体成为理论发展中的难题。

五、公共治理与传统公共行政、新公共管理的比较分析

关于治理与传统公共行政，学者们认为传统公共行政处理各组织内部政治与行政分开的管理问题以及这些组织内部的政策制定、预算与执行；而治理关注的焦点则是组织与参与主体之间的复杂关系。传统公共行政注重确定、指令性的结果，而治理则更多关注非预期结果。总之，治理被看作是比政府统治更广泛的概念。关于治理与新公共管理，Rhodes从治理的视角出发，总结出新公共管理的四个不足：“①采用组织内的关注视角，注重‘3E’、收入以及权力与责任的明确划分，忽视组织间关系的管理以及没有科层控制的目标协商；②过分沉迷于目标，延续了目标管理理念；③关注结果。在组织间的网络关系中，管理形式随治理结构的改变而改变，‘多只手’的治理方式使得贡献与责任难以明确划分，而关注目标与结果的管理主义并不能适应新的治理时代；④竞争与调控的矛盾。”［1］663－664另外，Peters与Pierre则认为“治理关注过程，新公共管理关注结果；治理强调组织间关系，新公共管理强调组织内关系；治理是在一定程度的政治控制下维持公共部门资源，并通过发展战略保持政府的行动能力，而新公共管理实质是公共部门改革，使公共机构转变成与私人组织、营利性组织相区别的一系列组织，而区别在于所提供公共产品的性质。”公共行政学范式在每个时代都有不同的发展诉求，传统公共行政注重“效率”，新公共管理强调“绩效”，新公共服务追求“公平”。因此，为确保治理理论在当今时代的优势地位，学者们引入了新的“公共价值管理范式”，甚至将公共价值管理的叙述看作是与治理视角最为匹配的范式。因此，Stoker从公共价值管理范式的视角对三者进行了区分，并重新思考效率、责任与公平问题。