1940年后期海宁县乡镇归并及管理范文

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在中国传统社会，县是国家的基层政权单位，县以下不设治。清末实施地方自治，将官治与自治相结合，乡镇开始被纳入国家的政权管理范围之内。清末至北洋政府时期存在两种区乡行政，一是清末以来新生的区乡行政，一是由清代乡地演变而来的区乡行政或准行政，该时期的区乡行政基本上具备了现代性质，但还存在着“自治”行政与“官治”行政的区别。1直至南京国民政府时期，乡镇才正式成为国家的一级政权单位。1929年的《县组织法》规定，在县以下设区、乡镇、闾、邻四级。21934年则改为县以下只设乡镇村一级，情形特殊之处在乡、镇、村之上设立区一级，乡、镇和村的地位相等。31939年9月19日国民政府颁布《县各级组织纲要》规定“：县之面积过大有特殊情形者得分区设署，区之划分以15乡（镇）至30乡（镇）为原则。区是县政府的辅助机关，而不是一级政权”。1至此，乡镇直隶于县，乡镇的法人地位得以正式确立。基于此，考察乡镇政区的划分和实际管理效能，更能从微观角度体现国家对基层社会的管理能力和效率。目前学者们的研究侧重于县以上行政区划；2即使涉及到乡镇保甲，也或局限于仅对个别乡镇的区划沿革给予简单描述，3或侧重于从政治制度、文化风俗及社会状况等层面进行研究，4而乡镇及其下村庄行政区划的研究则大多限于当代。基层政区的变动对人们的实际生活影响更为密切，若区域划分不当，不仅给人们生活带来诸多不便，还会给行政管理带来障碍，在现代亦有例证。5历史时期乡镇区划变动亦曾出现类似问题，足以为当代所借鉴。本文试以浙江省海宁县为例，对1940年代后期乡镇政区的变动及对现实的影响进行分析，进而探讨行政区划与国家政令推行、社会发展之间的密切关系。

一、1928~1949年海宁县区划变动

民国时期，海宁县的境域变动数次，其下区划也多次更迭。1928年，海宁县政府驻地为盐官镇，下属8区：城区、硖石区、袁花区、长安区、袁东区、郭周区、许村区、斜川区。另有4大镇：硖石、袁花、长安、路仲，8小镇：斜桥、郭店、周王庙、许村等。1929年，海宁县与桐乡县重新划分界线。该年依照《县组织法》海宁县划为5个自治区26里152村1476闾。1932年，调整为5区140乡36镇3099闾15519邻。61934年，县下属政区改为乡、镇和村，1936年海宁县有17个市镇。1937年12月23日，日军入侵，盐官沦陷，海宁县治先后迁移袁花、丰士庙、金石墩、濮桥、藤桥、海盐等地。

1939年，《县各级组织纲要》要求县下属按区划分乡镇。1940年8月9日公布《乡镇组织暂行条例》说明：“乡镇之划分，以人口经济文化交通等状况为标准。现有乡镇，如因历史关系及自然条件不适于依前条规定编制时，得由县政府酌量变通拟订。”71942年，海宁县分为5区：城区、硖石区、长安区、袁花区和斜桥区；下属22乡镇。

1945年，海宁县境域北以科同乡接德清县界，以乐农乡、兴福乡、泰山乡接崇德县界；以硖石镇、伊桥镇、路仲镇接桐乡县界；濮桥乡、谈桥乡之北境与东境俱接海盐县界；东以虎啸乡、樟和乡、黄湾镇接海盐县界；西以荡湾乡、许巷镇、许村镇、翁埠乡接杭县界；南临钱塘江与萧山县隔江相望。1945年8月海宁县治设于硖石镇，19月5区下属乡镇改为55个。

1945年底，浙江省政府通过厘正乡镇区域的草案：“本省各县乡镇保甲之组织已具雏形，军兴后对区域之划分不免有过于辽阔或过于狭小，一切设施难期平衡。依照县各级组织纲要暨乡镇组织暂行条例加以调整，体察地形、山川、河流、人口、经济、文化、交通等等，辽阔者划分，狭小者归并，以不背组织纲要暂行条例为原则。”3依照每区署下辖15—30乡镇为原则，于1946年2月1日，将斜桥区并入城区，改称城斜区，缩编为4区44个乡镇。4是年省政府命令裁撤区署归并乡镇，

1946年9月，44乡镇编并为25乡镇626保，6于1947年1月起实行。

1946年12月20日，桐乡县沙渚塘以南之新桥、沈家门、福寿桥等地，划归海宁县，苏家木桥等处归桐乡县。1947年5月15日，划给桐乡县的路仲镇第六保第八、十一、十二三甲划还海宁县。该年海宁县下属25乡镇，除硖石、路仲、盐官、丰墅、周镇、郭店、斜桥、许村、百里、乐农8镇2乡区域未变，其余乡镇均有合并情况。

1948年3月12日，海宁桐乡划界，海宁路仲镇的沈船浜划入桐乡，学子港以南桐乡地划归海宁。11月16日，海宁崇德会勘县界，学士乡、瓦家浜、长春桥、卖鱼桥、石山桥以南属海宁，以北属崇德。1949年3月21日，海宁县还治盐官镇。9至此，整个中华民国时期，海宁县也数度迁治。10相关乡镇法规规定，乡镇界线以山之分水岭，关隘、道路、堤塘、桥梁及其他具有永久性建筑物为标准乡镇；乡镇区域依面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯等标准划分。11海宁虽地处平原地区，但其境内河港密布，沟渠纵横，东部地区分布着数十座山丘。作为自然界线的堤塘、桥梁、山隘等标志物如此之多，因而形成了众多大大小小的天然聚落区域。

1940年代海宁县为了节省乡镇财政开支，数次归并乡镇，这种纯粹政治意义上的区划调整，难免会出现违背历史习惯和影响人民日常生活的情况，以至于为乡镇的行政管理和日常发展带来诸多矛盾。

二、乡镇归并凸现的问题

在行政区划变革过程中，有关法规明确规定行政区划需符合当地人口、经济、文化及历史等条件。如张婷研究认为1947年民国政府所划分的东北九省是东北地区行政区划变更的重要环节之一，是民国政府基于历史和现实等诸多因素综合考虑的结果，即不仅关注了对古近代东北历史地理演变的沿承和扬弃，而且还考虑了现实政治、经济因素对现行行政区划的影响。1但在实际执行过程中，却未必全部如此。如1946年10月至1948年初，武昌县就因迁治地点的争议而引发了三次激烈的对抗。21940年代后期，为了节省乡镇财政开支，提高行政效率，海宁县的乡镇几经合并，合并后为一些乡镇带来诸多不便，并未达到预期效果。

乡镇合并后，内部地域广阔，地方治安凸显薄弱。1947年诸桥镇合并了祝会乡，全镇缩编为14保。原祝会乡位于原诸桥镇的西边，两乡镇地域相仿，合并后地形扩大，民众自卫能力亦显得更加薄弱。幸平日民众之间联系较强，地方治安才有所保障。3兴桥乡一带社会情形复杂，抗日胜利前常有歹徒出没，人称“小梁山”。抗战胜利后兴桥乡乡长推行健全保甲、严密户政等工作，在没有武力保护的情况下，工作一年有余没有发生意外，乡长甚为庆幸。41947年1月1日，兴桥乡与博儒乡合并为儒兴乡。合并后儒兴乡处于长安、周镇、崇德敌伪据点之间，港岐交错，时有“匪寇不良份子侵扰”，5治安成为当地一大社会问题。

乡镇合并，乡镇公所据点减少，行政工作人员规模缩小，可以减少行政开支，但同时行政力量也会减弱。新旧仓镇合并为两仓乡后，虽然乡公所行政管理有方，但因地段太广，出现诸多管辖不到位的情况。祝场乡归并入庆云镇后，全镇划为26保，地区广大，镇公所在推行政令时有鞭长莫及之感。6而有些保反映，庆云镇镇公所人员从未到其地开展工作，当地组织体系极其不健全。7黄湾镇与尖山乡合并后，地形过于狭长，推行政令颇为困难。与上述乡镇不同的是，合并后黄湾镇却保持了镇公所原有的管辖力度，因为它在旧尖山乡公所设立了分办公处，负责原尖山乡管辖的事务。如此一来，虽然便于镇公所对全镇的管理，但不可避免地违背了合并乡镇缩减行政开支的原意。8

更为严重者，原本两个独立的行政乡镇合并后，难以形成一个融洽的新乡镇公所统一体。乡公所内部行政人员存在矛盾，在推行政令时往往意见难以统一，从而造成工作的阻滞。1947年合并后的儒兴乡乡长由原兴桥乡乡长担任，而不是博儒乡人。因而博儒乡的一些士绅时常争夺乡公所事务的决定权，使得乡公所与博儒乡士绅摩擦不断，乡长感觉工作颇难开展，事业推广举步维艰。9城北乡也存在类似问题，该乡由春富、石井两乡合并而成，乡公所内部人员不能融洽共事，从而削弱了乡公所行政能力，各种行政体系亦不够健全，政令很难顺利推行。10

南京国民政府在推行乡村建设中力行“政教合一”，与晏阳初借助政治力量在民间发展教育不同，11政府利用本身的政治力量发展教育，同时让教育为政治发展服务，具有较强的可行性。乡村学校的发展需要乡镇公所的大力支持，而乡镇公所在进行户政调查等工作时也常常由学校教师协助进行。12然而，在乡镇合并过程中，由于管辖的不便，出现了政教不能合一的情况。马桥乡与湖塘乡合并为士伯乡后，乡公所设在原马桥乡，而乡中心学校位于湖塘乡的湖塘庙，两者相距甚远，平时接触也较少。一般一个乡镇仅设一个中心学校，其学校发展直接代表和影响着该乡镇的教育水平。若乡镇公所与中心学校联系颇少，则无形中该乡镇教育发展也难期提高。被列为乡镇教育发展前列的中心学校倘如此，处于乡村僻境的保学校若与乡镇公所缺少联络，则其发展更不可想象。儒兴乡靠近长安镇的一些保校，由于距乡公所远，保校教师感觉与乡公所有隔膜。宁西乡第27保保校，原属于许村镇管辖，乡镇重新划并后，改由宁西乡管辖。该校离许村镇近而离宁西乡远，该校教师认为如学校仍由许村镇管辖，则更利于学校发展。1

按法规乡镇归并需照顾自然环境，但实际中却不尽然。马桥镇与湖塘乡被麻泾港南北分隔开，形成了两个不同的自然区域。马桥镇与硖石镇相邻，情况相似；而湖塘乡一带则与袁花镇相同。2两乡镇合并为士伯乡后，隔麻泾港而生活迥异的马桥镇和湖塘乡民众，自然不能成为一个统一的士伯乡。3区划划分不当，某些地方民众仍沿袭区划前的状况而生活，则政区变动的意义无形中大打折扣。

乡镇合并的本意是缩减公务员队伍，减少行政开支。同时其蕴含着要继续保持地方安定，保证乡镇公所的行政力度和效率，尤其是为乡村教育、经济等方面发展提供便利和服务。若上述蕴意得被违背，撤并乡镇的举动无疑是失败的。裁撤机构的有时又会变相地生出其他机构，如黄湾镇在旧尖山乡设镇分公所，如此一来，臃肿的机构体系不但未能得以瘦身，反而越走越远。

三、归并后乡镇发展状况

抗日战争胜利后，海宁县政府大力实施乡镇经济、政治建设工作，冀希通过乡镇归并等方式带动乡镇发展，加强政府管理。据实际情形而言，各乡镇发展有较大差异。

（一）政治重镇之硖石镇、诸桥镇

硖石镇与袁花镇、长安镇、郭店镇素被称为海宁四大镇。而硖石镇地位尤著，自明中叶便成为海宁东北一大市镇。4晚清后海宁州逐渐衰落，硖石镇的地位更为凸显。民国时期，硖石镇成为海宁县商务最繁盛的区域，成为浙北巨镇。5硖石镇的发展和其优越的区位条件有密切关系。硖石是沪杭铁路的中心点，可直达上海和杭州；同时袁硖公路可南达袁花镇。洛塘河上轮船、快船可直达东部、中部各乡镇。6镇境内河流纵横交错，南北主道的市河将硖石划为一河两街型市镇。7虽然1937年硖石镇因遭到日军的疯狂轰炸，受到严重破坏；8但1945年8月海宁县治设于此，硖石镇成为海宁县的行政中心，其地位陡升。凭借良好的自然条件、深厚的历史发展基础，以及政治上的扶持，乡镇得以迅速发展。约有一半的镇里人从事商业，商业出现繁盛的局面；镇上电灯厂、电话局、银行、钱庄、工厂、剧场林立，不改昔日繁荣景象，1930年代时的“小上海”之称沿用至此。作为县府驻地，硖石镇各项事务的开展较其他乡镇为先。警卫充实，社会治安良好。县长将禁绝鸦片、赌博、娼妓作为县府的一项重要工作实施，厉行两年后颇有成效。中小学学校得以普设，镇中心学校设有12个年级，4所保学校也为多级教学，教育发展迅速。保甲组织健全，户政等自治工作成绩较著。1硖石镇街经济固然发达，但其下辖农村之地，仍不容乐观。农村文盲举目皆是，农民大多以养蚕为生，但随着丝价的暴跌，人们生活陷于困窘。2“镇里人”、“街上人”与“乡下人”3的生活截然不同，其对政治的认识也就存在一定的差距。乡镇公所在乡村推行政令时往往阻力颇巨。诸桥镇位居海宁县中心，袁花镇河横贯东西，交通素称便利。抗日战争期间，海塘失修，海沙灌入河中导致河道淤塞。1946年诸桥镇组织疏浚河道工作，但限于人力、物力，未能完竣，交通颇为不便。4抗战期间，诸桥镇西界之祝会乡受破坏尤其严重，房屋尽成焦土，所存者仅一二。原本在祝会乡进行集市贸易者，纷纷改至诸桥镇。诸桥镇的商业不但没有衰落，反而市容盛于往昔。5抗战胜利后，海宁县积极进行乡镇政治建设，诸桥镇被列为模范镇。其保甲组织健全，1946年即普遍召开保民大会，筹组学校基金保管委员会，成立义务劳动队，建设工作渐上轨道。6但祝会乡并入诸桥镇后，地域过于辽阔，乡镇公所推行政令有“鞭长莫及”的感觉，尤其很难在祝会乡地区全面开展。硖石镇和诸桥镇借助政治力量，街区的经济、教育和政治等方面很快步入正轨；但其下辖农村情况却不容乐观，乡镇公所在政治上的优势却未能带动农村的全面发展。

（二）以本养镇之长安镇、郭店镇、袁花镇

长安镇旧称修川，为海宁第二大镇。南宋时凭借首都的地位和运河枢纽的交通条件，长安格外繁盛；至清时为“商旅聚集舟车冲要地”。7太平天国战争，浙西各府县市镇受到严重破坏，而以长安镇最重，因此衰落。8但此后沪杭铁路的修筑，给长安镇的交通带来更多便利，使其再次发展繁荣。抗日战争对长安镇打击颇大，但其凭借自身优良条件，仍居海宁县乡镇发展之首。长安镇交通十分便捷，陆路沪杭铁路火车上下不绝，宁长、崇长公路上汽车每日来往宁长、崇长之间；水路上河有轮船二艘，每日来往于海宁县城与长安之间，下河有轮船六艘每日往开崇德、新市、乌镇、练市、菱湖、濮院等镇。9凭借优良的地理环境，与其他乡镇比较，长安镇的农村较为富裕，出产有大宗的蚕丝、棉、麻、豆、甘蔗等等。10镇民大多以经商为主，镇上有大小商店六百余家。每日清晨至午前，镇附近的农民咸集市上，市容颇佳。工业较为繁荣，有丝厂二家、榨油厂一家、面粉厂四家，每日生产额较为可观。111945年抗战胜利前夕，长安附近有敌伪军驻扎，还有各种情报组，时常至乡区扰乱。1战后长安镇力行整顿治安，进行各方面建设。治安除设有警察，还成立民众自卫队、义务消防队。各业均设有同业公会组织，商业最高机构为长安镇商会。21947年修南乡并入长安镇，共有36保（乡下24保，街上12保）。镇公所增设六名保干事，共同办理保务。镇民称“镇公所尚能为人民服务，不像是一个衙门”。3郭店又名郭溪、苏溪。明清时“民风勤朴，日出万布，士多读书”，乃纺织大镇；但“太平战争后市容稍衰落，光绪中叶市散益衰”。4郭店镇位于城北乡、盐官镇、斜桥镇、周镇和丰墅镇五乡镇的中间，辛塘河和宁郭塘河交互穿越境内，因而交通较为便利。抗日战争期间，城郭乡镇间的水道淤塞，郭丰间的水道只宜小划船通行，出行甚感不便。51945年冬镇公所发动人民疏浚宁郭塘河，疏通郭店镇与硖石镇之间的交通要道，为来往客商提供诸多便利。6郭店镇物产与其他乡镇相同，没有特产可言。但借助交通的便利，郭店镇的商业非常发达。除了农产物自产自用，日常用品均来自上海和杭州等处。镇上市集尤其以早市最为繁盛，人来人往，拥挤不堪。7借助经济的发达，该镇的各种组织设置亦较健全。袁花，别名花溪、百花溪，于明嘉靖间称镇。虽然频遭倭寇侵扰，但“闻其掳掠，不闻烧毁”，8其发展极为迅速，至清代更为繁盛。袁花镇位于钱塘江北岸，东接海盐县，东南界黄湾镇，西连两仓乡。该镇河道纵横，水路交通甚为发达，云飞、利源的轮船局，每日来往硖石四次，只须一小时即可直达硖石；通过水路还可至海盐、平湖等处。陆路除了沪杭铁路通达上海、杭州外，还有袁硖公路与杭嘉公路相接。9但战时公路受损坏，迟迟未能修筑，因而不能通行。101938年3月和7月，袁花镇两度遭日寇袭击，镇上大部分房屋被毁，商业因之衰落。战后除了镇上六保居民经商为主外，其余镇民都务农。11乡村农民往往在每日早晨或下午至镇上做一次交易，街头街尾，拿篮子卖小菜，或者卖蚕丝、茶、黄豆等等，市集颇为热闹。12该镇粮食产不敷用，仰给于外方输入，使得市河内米船零集，形成了米业活跃的情形。13镇公所设有民政、经济、文化、警卫四股以及专办户籍人员，各方面组织健全，并能随时召开保民大会，讲解政治、户政之意义暨协助办理保甲业务。14因袁花镇教育相对较为发达，镇民运用四权的情况较为普遍。但其下辖农村，生活较为困苦，社会组织欠健全，只是略具保甲的形骸而已。15该三大乡镇，与硖石镇一样，凭借历史发展基础，在战后能够迅速得以复兴。但街区的繁荣不等于其整个乡镇同等富裕，其下辖乡村的经济和政治反而亟需发展。

（三）一蹶不振之沈墅乡、周镇

沈墅乡位于邑之西北，东与崇长公路衔接，南至杨家渡，西与许村毗连，北与科同交界。该乡交通较为畅通，水路以运河为主；陆路沪杭铁路通经该乡，杭善公路横贯该乡腹部，但公路因战时受破坏不能通行。1

该乡地处杭、德、崇三县交界处，抗日战争爆发之后土匪出没无常，抢劫案日有所闻。附近胜寺前和科同桥两处，均有伪保安队驻扎，时常至乡间扰乱，征收各种米费。2抗战胜利后，县府派自卫队驻扎该乡，才使得匪徒潜迹；并召开保民大会等，实行政治建设。3

战前沈墅乡的工商业尚称发达，经战争的洗涤，全乡经济呈现衰落现象。4全乡85%以上的居民务农，耕种方式大都默守旧法，以致农业落后，人民生活困难。沈墅乡街上仅有一小市集，每天早上附近村民赴市集进行交易，热闹景象仅持续两个小时左右。街面尚有30余家店铺，但主要是茶、酒店以及日用品货铺而已；店铺主大多兼营农业。该乡教育水平之低，较其他乡镇更甚，全乡识字者（包括私塾、初中、高中）仅7%。5

周镇是面临浮江塘畔的一个小市镇，镇上人口仅千余，大多数经营小商业度日。周镇虽处于诸乡镇围绕之中，但交通尚为便利。陆路沪杭铁路在该镇设有周王庙停靠站，可东至上海，西达杭州。水路辛江溏横贯街前，江上来往快舟可达袁花镇。6

战前周镇市容较为繁盛，经敌伪八年破坏，商业凋败，农村破产。镇上少数稍有资产者，多向外发展，以致本镇市容较战前一落千丈。受敌伪八年的毒害，镇上有识之士或消极信仰佛教或高谈阔论而不实干，加之“流氓、无赖等窜行街面”，该镇建设之难不堪设想，政治建设尤其难以施行。7战后惟一发展景象在于教育，各保均设立了保国民学校，为乡村儿童提供了求学的机会。8因而有乡镇职员提出，只有大力发展蚕丝业以及小工业，周镇的经济才能得以恢复。9

因抗日战争时期，浙北首当其冲，各乡镇受敌伪破坏较为惨重。如诸桥镇战后乡镇大宗出产品不及战前的30％，若不加以改善，该镇“前途黯淡”。10与四大镇相比，该类乡镇没有雄厚的发展基础，因而战争破坏乃是其致命打击，其复兴尚待一较长时期的发展。

（四）倚天养食之斜桥镇、儒兴乡

斜桥镇在清乾隆时期，沿塘一带既已市房辐辏，货轴相连，乃城北重镇。清末沪杭铁路在斜桥镇设站，其各业随之发展，成为一座小型工业集镇。11乡镇有便利的交通，所产和所需物资就可顺利流通，从而带动当地经济的发展。斜桥镇即是借助交通，恢复经济。

斜桥镇地处沪杭铁路沿线，汽船可达海宁、硖石、桐乡、郭店、丰镇等处。借助这种优越的交通条件，成为大宗绵羊、蚕豆等物的集散地。每班火车或汽船一到，总有大批小贩上车或下车。当地农妇擅长织白棉布，每日在镇市集上出售，人来人往，甚为拥挤，十分热闹。不过镇民大多忙于经商，很少关注当地的教育、经济和政治发展。镇公所利用商店中的伙计组成民众自卫队，军纪颇为良好；加之设有警察所，社会环境较为安定，同时各种组织也较健全。1

儒兴乡地处县境边陲，南临沪杭铁道，西滨运河，东北两面均与崇德县境留良乡接壤，南界安周镇，东南濒斜桥镇。横贯县境之辛江海塘河与运河汇合于此，境内港岐交错，纵横十余里，乃一典型水乡。儒兴乡与斜桥乡相邻，交通也都便利，但儒兴乡的发展却不如斜桥乡那样繁盛。

虽然儒兴乡也有大宗丝、豆、大麦、小麦、棉花、桑苗出产，尤以桑苗为最著，但大部分乡民以从事农业为主，很少经商。2乡内有手工打索、织布及油厂各一所，是唯一的工业，仅供乡民自用。全乡仅博儒桥略有市集买卖，商铺不到50家，而茶店酒铺却占40％，附近乡民每日均至店铺吃茶饮酒作为消遣。3

该乡处于长安、周镇、崇德敌伪据点之间，因而抗战胜利后也时常受匪寇骚扰。乡公所设立自卫队，大力整顿治安，才得以安定民生。4但乡公所的统辖能力却很薄弱。抗战胜利后，乡镇公所组织农民疏浚郭塘河。1946年1月19日，博儒镇农民因土方分配不均，捣毁乡公所。次日又集中数百人步行赴杭，拟向省政府请愿。经县政府两度调解，才获解决。5如前所述，并乡后乡公所内部矛盾丛生，无形中乡公所的行政效率大大降低。

明清江南农村形成了以大市镇为中心，以中型市镇为主干，以广泛散布在乡村的村市为基础的市镇群。6直至近代，处于发展前列的主要仍是传统时期属于中间市场的市镇。近代铁路、公路的兴建，虽然是江南乡镇交通史的盛事，但在实际生活中对乡镇的影响远未达到翻天覆地的程度。7如同斜桥镇可以借助汽轮、公路发展商业；而境内同样河道交错的儒兴乡却仅仅依靠农业糊口。归并后的乡镇，少数如硖石、长安镇可以凭借自己的优势得以迅速发展，乡镇公所的效率也略能差强人意。但对于大多数非常落后的乡镇来讲，乡村教育的发展，先进农业技术的传播都需要政府的扶持，乡镇公所不能提供此等服务和引导，如儒兴乡这类乡镇则处于自生自灭的状态。

四、讨论

传统社会，国家的基层政权仅止于县，中华民国时期，县下撤区署，由县（市）直辖乡镇，使得中央的管理权限逐渐夯实到基层。历来，政区的划分以服从政府管理为主。中国古代政区划分“山川形便”的标准，即是符合自然经济的原则，而“犬牙交错”则是为了政治军事需要。在传统社会，经济因素是行政区划分等的最主要标准，可以体现行政管理的需要，至民国仅人口、财赋两项指标不足以说明行政事务的繁简，于是加上面积的广狭这项指标。8

1940年代后期，为了减少行政开支，海宁县乡镇由原来的55个归并至25个，充分利用了面积的广狭这个指标，而将法规所述的交通、经济状况和人民习惯等标准有所抛弃。乡镇归并原本只是手段，但当盲目地将所有乡镇按照其区域大小进行归并时，手段变成了目的，不但违背了减少行政开支的本意，乡镇公所行政效率及其职能也大大降低，乡镇公所成为老百姓口中的“衙门”。而那些极其落后的乡村渴望得到政府的扶持，1却因处于行政管理边缘，所得到的或是不闻不问，或是乡镇公所因推行政令不力而斥之“愚昧”的责难。无论是在地方派别斗争中，2还是在乡民与政府的冲突中，乡镇公所往往成为众矢之的而无力自保。乡镇公所不能满足乡村发展的需求，而纯粹变为国家强制政权管理的工具，则国家动员乡村的能力也将随着其强制性的增强而愈发削弱。如《联邦党人文集》所述“：在组织一个统治人的政府时，最大的困难在于首先使政府能管理被统治者，然后使政府管理自身”。3现代社会中，乡民是否承认乡镇乃至村等基层政治组织，在于该组织能否着眼于乡村、乡民的利益。国家必须明白这一点，才能使之在农村持续保持一个政治单位应有的活力。4乡镇归并和乡镇发展集中反映的问题是，基层行政组织的改革，往往过多关注行政传达的速度而忽视了执行效率和力度，忽略了向服务型功能的转化。一言以蔽之，若不进行彻底的体制改革，基层政权组织只能变成政府与农民关系日益紧张的恶性肿瘤。a