公共管理学理论创建范文

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自20世纪90年代以来，“公共管理学”的学科称谓逐渐被国人接受，并涵盖了以往人们通常所称的“行政管理学”或“行政学”。随着近年来公共管理学科建设的推进，其基础理论薄弱的问题愈发凸显。

一、公共管理学基础理论薄弱的表现

第一，公共管理学理论对“公共问题”、“公共事务”、“公共利益”等公共管理的核心概念缺乏有力的阐释，致使其无法为公共管理实践中最亟需解决的政府越位、政府缺位等问题提供具有操作性的理论指导，从而使公共管理学成为一门讲不清“公共”的公共管理学。一般说来，公共管理学是关于如何处理公共问题或公共事务的学问，也可以说是如何维护公共利益的学问。公共问题、公共事务、公共利益是公共管理学的核心概念，也是公共管理实践时常面对的基本问题。公共问题、公共事务、公共利益的定义不清，政府越位或政府缺位的判断标准也就难以确立。可以说，讲清楚何谓“公共”，是公共管理学的首要问题。令人遗憾的是，对于何谓“公共”，甚至对于何谓公共问题、何谓公共事务、何谓公共利益，公共管理学并没有贡献出能够服众的理论。即便公共管理学引入制度经济学的公共物品理论，其对公共及公共问题、公共事务、公共利益的界定也缺乏实务上的操作性和理论上的明晰性。在笔者看来，公共物品概念的众说纷纭①、准公共物品概念的提出及滥觞、公共物品私人供给理论的出现，实际上已经昭示了公共物品理论的破产。[1]公共管理学在阐释“公共”上的乏力在以下两起公共事件中显露无疑。2006年，毛寿龙教授在作客搜狐网站时曾提出一个命题———“政府要管公共问题而不要管单个人问题”。对此，作为公共管理学界槛外人的黎明先生撰文反驳，认为“‘不管单个人的问题’，铁定是‘没管公共问题’”，因此，说“政府不管单个人的问题”是不对的。[2]此后，李文钊撰文对黎明的观点进行了反驳[3]，并引发了黎明先生的反批评———《就“单个人问题”驳人大博士生李文钊》。透过这起让公共管理学界显得多少有些“理屈词穷”的学术公案，我们能够看到公共管理学理论在界分“公共问题”与“单个人问题”上的苍白无力。无独有偶，就在上一起论战以公共管理学界的学人不再回应而收场的前后，另一起公共事件则反映出公共管理学理论在界定公共利益方面的庸碌无为。当时，《物权法》（草案）第49条引发了国人对公共利益的广泛讨论，并导致《物权法》的公共利益条款由草案中的1个条款（第49条）裂变为2个条款，即正式通过的《物权法》的第42条和第44条。在这场针对何谓公共利益、如何界定公共利益的激烈争论中，不仅法学界、经济学界、政治学界等多个学界的学人都提出了带有鲜明学科特色的观点和主张，学界之外的许多社会人士也引经据典地表达自己对公共利益的理解，反倒是与公共利益关系最密切的公共管理学界却几乎失语：既没有贡献出带有公共管理学特色的主张，也没有为争论的参与方提供带有公共管理学特色的理论指导或理论依据。公共管理学理论基础之薄弱，由此可见一斑。第二，公共管理学缺乏一个能够统领公共管理学各个领域的基础理论或理论平台，致使公共管理学的各个次级学科或分支领域很难形成一个血脉贯通的有机整体，并使公共管理学院成为由多个专业拼凑的一盘散沙。在我国，公共管理学作为一级学科，其下有许多次级学科或分支领域，这从公共管理学院内部的系所设置中有所体现。以某大学公共管理学院为例，该院下设行政管理系、土地管理系、城市规划与管理系、教育研究所、公共政策与公共安全研究所、社会保障研究所、组织与人力资源研究所、公共财政研究所、公共管理定量分析研究所、非营利组织研究所。

上述十个系所各自代表一个次级学科或分支领域。由于公共管理学缺乏一个能够统领各个次级学科或分支领域的基础理论，上述十个系所的学术研究几乎全是画地为牢、各自为战———各用各的词、各讲各的道、各有各的法、各干各的事———完全没有同处于一个公共管理学科之下的感觉，从学术的关联性上看可称为一盘散沙。这样的公共管理学院，在当下的中国非常具有普遍性。而这样的公共管理学院，除了给社会留下一个“杂”的印象之外，又怎能让公众形成对公共管理学科的整体印象？换言之，公共管理学目前之所以难以形成鲜明的整体特色或学科特色，根源在于缺乏一套能够统领公共管理学各次级学科或分支领域的基础理论对其进行学术性整合，或者说，根源在于缺乏一套独特的话语体系来为公共管理学各次级学科或分支领域提供通用的理论平台。这无疑也反映出公共管理学基础理论的薄弱。第三，公共管理学缺乏一个能够理顺公共管理与其他相关学科（如政治学、管理学、经济学、法学）关系的理论———以指导公共管理学院对其所开设的其他学科的课程进行“公共管理化”的改造，致使公共管理学院所开设的其他学科的课程缺乏公共管理学院的特色，进而使公共管理学院的课程设置犹如一个多学科课程的大拼盘。

目前我国的公共管理学院所开设的课程中，真正属于公共管理学院独有的课程几乎屈指可数，其绝大多数课程都属于其他学科。以公共管理学院中最具公共管理特色的行政管理系为例，在其为本科生、研究生所开设的专业课中，差不多仅行政管理学、行政学说史两门课程属于纯粹的公共管理学科的课程，而其他专业课均来自于其他学科，如管理学、政治学、经济学、行政法———这些课程的学科归属从其名称上就能一目了然。作为一门在最近十多年间才在中国叫响的学科，公共管理学与其他学科有交集是个不争的事实，公共管理学院借用其他学科的课程不仅无可厚非，而且还理所当然。但作为一个独立的学科作基础的学院，公共管理学院在借用其他学科的课程时不应该完全生搬硬套地搞拿来主义，而应该将其他学科的课程进行改造，使其能够带有公共管理学院的特色并服务于公共管理学科的需要。简言之，公共管理学院应该对所开设的其他学科的课程进行“公共管理化”的改造。第四，公共管理学缺乏自己独特的基础理论，致使公共管理学先后从政治学的附庸转变为管理学附庸、又转变为经济学的附庸，从而使公共管理学沦为“三姓家奴”。在威尔逊的政治与行政相分离的理论被广为接受之前（20世纪初期之前），公共管理学只是政治学的分支，也可以说是政治学的附庸。在政治与行政相分离的学说成为公共管理学的主流理论之后，公共管理学走上了一条技术主义的发展道路。

从20世纪初期开始，随着现代管理学的兴起，公共管理学逐渐沦为管理学的附庸。到20世纪五六十年代，政治与行政相分离的理论彻底破产，公共管理的技术主义道路也走到了尽头。此时，恰逢公共物品理论在西方兴起，公共管理学于是开始转而借用经济学的公共物品理论为其理论支撑。其结果，公共管理学又逐渐成为经济学的附庸。纵观公共管理学百年的发展历程，公共管理学由于缺乏自己的基础理论，始终处于寄人篱下的处境。从依附于政治学到依附于管理学，再到依附于经济学，当下的公共管理学无疑成为政治学、管理学和经济学的“三姓家奴”。而造成这种现象的主因，则是因为公共管理学至今没有形成自己独特的基础理论，因而只能像寄居蟹一样在其他学科的理论中借壳蜗居。

二、需求溢出理论———对公共管理学基础理论的探索

公共管理学起源于人类的公共管理实践，而公共管理实践则起源于人类的公共生活，人类的公共生活起源于人类的共同生活或群居生活。因此，构筑公共管理学的基础理论，显然不能把视野局限于国家产生之后人类的公共管理实践，更不能把视野局限于民主政治背景下的近现代公共管理实践，而应将目光投诸于整个人类公共生活的历史。基于此，笔者提出下述观点，统称为需求溢出理论，以期作为公共管理学的基础理论。

1.公共生活的起因及公共性的内涵人类的公共生活起源于人类的群居生活。和动物界的普遍规律一样，人类选择群居的原因，也在于更好地对抗自然之敌（包括天敌、疾病、自然灾害等）、同类之敌（如其他族群或有攻击性的个人等）和内心之敌（如内心的恐惧或私欲膨胀等），以保障个体需求得以满足，进而保存和发展个体和族群。仅仅是数量上简单的物理聚集或空间聚集还不足以形成公共生活，因为此时聚集在一起的个体之间没有互助或合作，这种群居生活只是多个个体对共同空间的共享生活，是一种有“共”无“公”的聚居生活，而不是真正意义上的公共生活，当然也就不存在所谓的公共性。只有当群体中的个体之间存在互助或合作，聚居的生活才成为“公”“共”兼具的公共生活，公共性才得以体现。可见，群体中的公共性来自于该群体中个体间的互助活动、合作活动或利他活动。也就是说，所谓的公共性，其实质或本源不过是群体中个体间的互助性或合作性。

2.需求溢出及公共事务的生成人类个体的需求可分为两类：第一类是其本人及家庭有能力或资源保障其得到满足的需求，第二类是其本人其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。笔者将后一种情况称为需求溢出———就像水溢出于容器一样。由于第一类需求能够通过个人及其家庭得到满足，因此个人无须因此类需求而寻求群居生活或公共生活。这样，人类选择群居生活或公共生活的目的显然是为了保障后一类需求得到满足，或者说是为了解决需求溢出问题。就此而言，在公共生活中，那些超出了个体及其家庭能力的个体需求已经不再是单纯的私人事务或其家庭事务，而转化为整个群体或公共生活的共同事务，即公共事务。换言之，公共生活中的公共问题或公共事务，不过是个体的需求溢出问题，即个人的溢出需求。

3.公共管理及公共管理学作为解决公共问题或处理公共事务的实践，公共管理实际上就是解决个人需求溢出问题的实践。而公共管理学则是解决个人需求溢出问题的知识或学问。就此而言，公共管理面临的所有问题最终都是个人的需求溢出问题，解决个人需求溢出问题是公共管理的终极目标。同时，个人需求溢出问题也是推动公共管理实践和理论发展的终极动力。公共管理的历史，就是人类借助群体力量（即公共生活）解决个人需求溢出的历史。在公共生活中，只要存在个人需求溢出问题，就需要有公共管理。就此而言，人类公共管理实践的历史，贯穿于人类公共生活的历史，也就是贯穿于整个人类的历史。换言之，公共管理不仅存在于国家存续期间的人类社会，而且还存在于国家诞生之前和消亡之后的人类社会。套用西方人关于宪法与行政法关系的一句名言：国家消逝，公共管理永存。

4.公共管理的两种模式、两条途径解决个体需求溢出问题需要群体中其他人的帮助，即他人的利他行为。而人的利他行为分为自愿的利他行为和非自愿的利他行为。这样，在公共生活中，解决个体的需求溢出问题就存在着两种模式：一是通过他人自愿的利他行为来解决，二是通过他人非自愿的利他行为来解决。由此，公共管理就存在着两种模式，即自愿基础上的公共管理和非自愿基础上的公共管理。前者演化为当今以民间治理为代表的公共管理模式，而后者演化为以国家治理为代表的公共管理模式。在解决个人需求溢出问题方面，存在两条基本途径：一是通过抑制需求来解决需求溢出问题，二是通过满足需求来解决需求溢出问题。在人类科技水平高度发达、消费能力空前增强、自然资源面临枯竭的今天，通过抑制需求来解决需求溢出问题的公共管理途径尤其具有现实意义。

5.群体中的权威对于非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理而言，其存在前提在于群体中存在一种超越家庭的对个体的强制力，以确保个体能够在内心不情愿的情况下仍然能对他人的需求溢出问题施以援手。这种超越家庭的对个体的强制力，最早来自于群体中的权威，来自人类族群中的王。群体中的权威是非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理的存在前提，但并不意味着群体中的权威只是为了非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理而存在，换言之，并不意味着权威的价值只是在于其强制力。从最大限度地提高群体的公共性而言，群体中权威的价值就包含两个方面：一方面是通过其教化活动促使其他个体做出自愿的利他行为，另一方面是通过强制力迫使其他个体做出非自愿的利他行为。

6.不同需求溢出问题的解决顺序由于群体通常会同时面临多个不同的需求溢出问题（包括不同人的需求溢出问题和同一个人的不同需求溢出问题），而群体中用以解决需求溢出问题的公共资源却是有限的，由此导致公共管理必须为这些不同的需求溢出问题确定一个解决的先后顺序。而确定顺序的依据在于这些个人需求自身的价值或正义性———价值越高或正义性越强的个人需求，越优先享有解决其需求溢出问题的权利。

7.个人需求的价值顺序及传宗人理性个人需求的价值也就是个人需求的正义性。个人需求的价值基础，在于个人需求无法满足时对其本人及他人所造成的后果，即其需求溢出的个人后果和社会后果。对于个人需求的价值，每个人如果都从与自己个人的感官或利害关系的角度做出判断，个人需求的价值将不存在任何客观的判断标准。果如是，在个人需求的价值判断上人类就会和其他动物一样采用丛林规则———弱肉强食、胜者为王。为避免这种悲剧，需求溢出理论借鉴经济学上的经济人理性，主张以传宗人理性作为个人需求的价值判断基础。而所谓传宗人理性，是指每个活着的人（即现世人）的生存意义和最高使命就是努力帮助人类族群更好地传承延续，即传宗接代、繁衍生息。基于此，是否或多大程度上有利于人类族群的传承延续，就成为对个人需求的客观价值标准。这样，某项需求无法满足时对其本人及社会所造成的后果，实际上也就是该需求溢出对于人类族群传承延续所造成的后果。与经济人理性表现出的趋利避害、寻乐厌苦、好逸恶劳等人性品质相反，传宗人理性表现出的是人性的另一面———为了人类整体利益和子孙后代而舍生忘死、勇于奉献的精神：为了子女甘愿牺牲个人，为了大家甘愿牺牲小家。如果说经济人理性反映出人类个体的自我意识的话，传宗人理性则反映出人类个体的族群意识或整体意识。从传宗人理性出发，个人需求的价值可分为三个层级———人道需求、适度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不满足则无法生存或失去做人的基本尊严的需求。奢侈需求是个人过度享乐和炫耀的需求。适度需求是介于人道需求和奢侈需求之间的个人需求。从人道需求到适度需求再到奢侈需求，这三个层级的个人需求对人类族群传承延续的积极作用依次递减。因此，在上述三个层级的个人需求之中，人道需求的价值排序优于适度需求，适度需求的价值排序优于奢侈需求。此外，即便属于同一层级的不同的个人需求———包括属于同一层级的同一个人的不同需求和不同个人的同种需求，在其无法满足时，对人类族群传承延续所造成的后果也会存在差别，因此其价值顺序或正义性也有所不同。

8.公共管理的资源配置之道由于解决需求溢出问题必须以社会资源（包括人力资源和物力资源等）为基础，因此作为解决个人需求溢出问题的实践，公共管理同时也是资源配置的实践。公共管理应遵循不同的需求溢出问题的解决顺序来决定资源配置的先后顺序。就三个层次的个人需求而言，公共管理的资源配置之道在于优先保障人道需求、尽量满足适度需求和抑制引导奢侈需求。而对于属于同一层级的不同个人需求溢出问题，公共管理同样应当根据个人需求的价值顺序来进行资源配置。

9.利益冲突及公共利益无论个人的利益还是组织的利益、无论地方利益还是国家利益，其实质都是特定范围内的个人需求问题。因此，不同的利益冲突实际上反映出不同的个人需求之间的冲突。就公共利益的概念功能而言，“公共利益”一词的出现是为了解决在不同的合法利益发生冲突的情况下公共管理如何进行利益取舍的问题。由此，公共利益就如同轻重的概念一样，只有在两相比较中才能得以认定，不存在无比较的、孤立的公共利益和静止不变的、绝对的公共利益。简言之，公共利益是发生冲突的合法需求中具有压倒性的正义优势，因而需要由公共权力来保障解决一方的需求溢出问题。公共利益的认定标准有两项：一是利益冲突标准，以确定利益冲突是否无可避免；二是价值比较标准，以确定公共权力拟维护的需求是否具有压倒性的正义优势。

10.公共管理学与其他学科的关系公共管理学是综合利用多学科成果以解决个人需求溢出问题的综合学科。某一学科与公共管理学的密切程度，既取决于该学科的知识对于解决个人需求溢出问题的成效，也取决于其有助于解决的需求溢出问题在公共生活中的重要性和紧迫程度。

11.公共管理学的知识体系：以道统术、以术御器———道、术、器三方面知识的统一公共管理学的知识体系也就是解决个人需求溢出问题的知识体系，具体包括道、术、器三个层面的知识。其中，公共管理中的道，是关于个人需求溢出的价值判断体系，包括个人需求溢出的判断和个人需求的价值顺序（即需求正义）的判断；公共管理中的术，是公共管理利用公共管理之器来解决需求溢出问题的方法策略，如绩效管理方法、资源配置方式等；公共管理中的器，则是公共管理用以解决需求溢出问题的资源和工具，主要是人、财、物等有形资源。以道统术、以术御器———道、术、器三方面知识的统一，构成了公共管理学的知识体系。

三、需求溢出理论作为公共管理学基础理论的实践价值

作为笔者的一家之言，需求溢出理论能否承担起作为公共管理学基础理论的重任，主要取决于其能否为公共管理实践指明方向。无论过去、现在还是将来，公共管理学都应当在三个基本问题上为公共管理实践指明方向。这三个基本问题分别是：对于公共管理主体而言，什么事该管？什么事不该管？该管的事该如何管？换个角度说，就是何谓政府缺位、何谓政府越位、何谓政府滥权的问题。对于上述三个基本问题，目前我国的公共管理实践主要受以下四种理论的指导。民主理论：民主理论即主权在民的理论。按照该理论，什么事政府该管、什么事政府不该管、该管的事政府该怎么管，应该根据多数人的意见来决定。这种理论也可称为民意论。显然，民主理论是政治学的理论。法治理论：法治理论的核心是依法治国。对于上述三个问题，法治理论主张依法办事，即按照既有法律的规定和精神来确定什么事政府该管、什么事政府不该管、该管的事政府该怎么管。这种理论实际上是法学理论。公共物品理论：公共物品理论的主旨是根据物品的客观属性来决定其是否应当由政府提供。按照该理论，政府应该根据物品（包括服务）是公共物品还是私人物品来决定政府是否该管、该如何管。众所周知，公共物品理论是经济学的理论。治理理论：治理理论的要旨在于主张公民组织与政府分担社会治理责任、分享治理权，即所谓的多中心治理。

按照该理论，公民组织能够解决的问题政府应当放手，公民组织能够发挥作用的领域政府应当尊重、合作及鼓励。人们通常认为，治理理论属于社会科学各学科共用的理论。且不说上述四种理论都不是纯粹的公共管理学理论，单就实际效果而言，上述四种理论在解决何谓政府缺位、何谓政府越位、何谓政府滥权方面均存在明显的缺陷———分述如下：首先，就民主理论而言，该理论的缺陷主要表现在两个方面。一方面，民主程序的时间成本问题。由于公共管理面临的许多具体问题都是需要及时处理或迅速作出反应的问题，根本等不及按照民主程序来征询多数人的意见。即便多数人可以按照民主程序向公共管理主体做事前授权，公共管理主体还是会面临授权不够明确或授权不足的问题，此时民主理论仍然无法为解决何谓政府缺位、何谓政府越位、何谓政府滥权的问题提供明确的指导。另一方面，多数人的暴政问题。各国的公共管理实践表明，真理有时会掌握在少数人的手中，多数人的意见有时并不是最明智的决策———即便对多数人而言。此时，按照民主理论来解决何谓政府缺位、何谓政府越位、何谓政府滥权的问题，其结果却背离了多数人的利益———这恰恰又是民主理论所极力避免出现的情况。可见，民主理论存在着内在的逻辑冲突，使其有时无法为公共管理实践指明方向。其次，就法治理论而言，在四种情形中无法为公共管理实践指明方向：其一，法律存在冲突。由于法律规范越积累越多，且越来越细密，法律规范之间的冲突不仅不可避免，而且还越来越严重、越来越常态化。尽管各国的法律体系本身存在着法律冲突的解决机制，但一方面这种冲突解决机制也存在时间成本问题———这和民主理论的缺陷一样，另一方面启动法律冲突的解决机制之后最终还是需要实体性的理论指导，因为法律冲突的解决机制只是解决了谁有权解决法律冲突的问题，而没有解决有此权力的机构或个人应当如何解决法律冲突的问题。其二，法律空白处。由于法律规范永远不能将未来的所有事项尽入彀中，因此公共管理总会遇到无法可依的情形。此时公共管理仍需要其他理论的指导。其三，行政自由裁量领域。由于法律不可能过于细密，总会为政府留有自由裁量的空间。此时，政府如何行使自由裁量权也需要其他理论的指导。其四，法律成为恶法。一方面由于立法者也会犯错，另一方面由于情势变迁，公共管理主体有时会遇到法律成为恶法的情形。此时，如果公共管理主体无法等待该法做出修改之后再执行的话，就需要其他理论来指导其行动。再次，就公共物品理论而言，如前所述，公共物品概念的众说纷纭、准公共物品概念的提出及其滥觞、公共物品私人供给理论的出现，实际上已经昭示了公共物品理论的破产。以至于Marmolo认为，物品只有“公共供给”和“私人供给”之分，而无所谓“公共物品”和“私人物品”之分。

从我国最近十多年的改革实践来看，公共物品理论不仅难以为公共管理实践指明方面，而且还越指越乱、误导我国民生领域的改革。在笔者看来，我国的教改、医改、房改之所以改出来新三座大山，公共物品理论的误导难脱干系。最后，就治理理论而言，该理论近年在世界范围内的流行程度毋庸置疑，以至于弗里德里克森慨叹：“治理，到处都是治理。”[6]1但由于该理论版本众多、主旨混乱，杰索普指出：“15年来，（治理）在许多语境中大行其道，以至于成为一个可以指涉任何事物的或毫无意义的‘时髦语汇’”。[6]3抛开治理理论在版本上的混乱不谈，单就与政府职能关系最密切的多中心治理理论来说，其内容也存在着明显的缺陷：一方面，治理理论刻意回避了“多中心”中是否还应当有“中心”的问题，其本意是要淡化政府的治理角色，但同时也导致其难以对政府角色给予客观和明确的定位。另一方面，治理理论强调公民组织在法律上的权力（利）和道义上的责任，而回避其法律上的责任。因为其法律上的责任意味着政府对其的规制，而治理理论在总体上排斥政府对公民组织的规制。这样，治理理论所推崇的公民组织就成了没有或少有法律责任的治理中心，对于这样的治理中心如何能承担起社会治理之责，治理理论的逻辑思路颇难服众。与民主理论、法治理论、公共物品理论、治理理论相比，在解决何谓政府缺位、何谓政府越位、何谓政府滥权的问题上，需求溢出理论更为简明、更具操作性。

同时，与其他理论在公共利益界定方面的含糊不清或未置一词相比，需求溢出理论对公共利益的界定更加明晰、认定标准更具操作性。按照需求溢出理论，在需求溢出问题出现之后，政府有能力而无作为即为政府缺位；政府不是为了防止或解决需求溢出的需要而动用公共资源，即为政府越位；当政府动用的公共资源超出解决需求溢出问题的需要时，即为政府滥权；发生冲突的合法需求中具有压倒性正义优势因而需要由公共权力来维护的一方的需求溢出，即为公共利益。这样，需求溢出理论就以个人的需求溢出为标尺，对政府的职能定位提出了比其他理论更为明确的方向性指导。就此而言，与其他理论相比，需求溢出理论更宜作为公共管理学的基础理论。