新的社会组织参与公共管理缺陷范文

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一、新的社会组织参与公共管理成为趋势

(一)西方社会管理进程的普遍经验。由于市场经济的推进和逐渐完善，中国社会正日益转型为一个多元、民主、法治与开放的现代社会。从西方社会管理进程的普遍经验来看，现代社会的一个重要特征就是行政管理转变为公共管理，即行政管理的社会化。具体来看，就是在社会领域，管理主体多元化，除了政府之外，还有市场、社会组织和公民;管理方式互动化，多元化的社会管理主体通过合作协商确立共同的目标，实施对公共事务的上下互动的管理;管理领域区别化，凡是公民和非政府组织能够独立自主解决的事情，政府就不要插手;凡是市场可以解决的问题，政府就不要介入;凡是政府必须要管的公共事务，政府则要尽可能采用市场化的“官办民营”手段解决。实质上来看，公共管理就是官僚机构、社会组织或公民，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。而在公共管理推进的过程中，非政府组织便成了政府职能转变的主要承载体。

(二)中国改革与发展的现实需要。当前一些不同级别的政府希望通过增加开支和人员，提供各项公共服务。但是，由于政府的资源和能力有限，在过度控制、层层审批过程中导致种种权力滥用、官僚腐败等现象。因此，政府如果不积极推进公共管理，不仅政府难以适应民众对公共服务、公共管理事务日益增长的需要，而且还会带来一系列严重的后果。从这个意义上讲，在明确政府管理范围的情况下，保持各级政府的适度规模，实现还权于民、还权于社会的管理社会化模式是我国改革与发展的必然趋势和客观要求。

(三)新的社会组织开始承担部分公共管理职能。中国社会转型时期，顺应社会变革形势，我国在社会主义市场经济发展过程中新涌现出一批相对于工青妇等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，即新的社会组织。其中包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团队。较之传统的社会组织，这些新社会组织具有更强的自主性、志愿性、非营利性和公益性等特点，与非政府组织具有了更多的相似之处。从其实践表现来看，新的社会组织在政府放权让利的体制转轨过程中，开始成为公共管理的主体之一，在永续的过程中行使社会管理的职能。

二、新的社会组织参与公共管理的功效及存在的问题

(一)新的社会组织参与公共管理的功效。

1．经济方面。(1)新社会组织能够填补政府用于社会发展的资金不足，并为社会提供大量的就业机会。(2)新社会组织尤其是一些行业协会、专业性团体起到了保护行业发展，协调各方利益的作用，有效减少政府对经济活动的不必要干预。

2．政治方面。(1)制约和监督公共权力。社会组织使零散呼声转变为团体诉求，从而形成团体压力，有助于政府谨慎高质量地政行使公共权力。同时，一些研究会、学会等组织通过并研讨有关政治信息，充当了“是提高政治透明度的重要媒介”。［1］政治信息的透明是制约和监督公共权力的前提。(2)实现利益输送和整合。与政党相比，新的社会组织表达的利益与目标较为单一、具体，有助于传达社会特殊利益。同时，新社会组织在政治过程中的相互作用和竞争，使得社会多元化的利益要求得到了表达，而政府则成为各组织冲突的调解人，社会组织和政府之间的互动与博弈，最终使政治决策比较平衡地反映公众的利益。

3．社会方面。(1)不断推动社会组织化、组织制度化的进程。一方面为了实现群体的利益新社会组织越来越借助组织力量进行集体行动，促进了社会的组织化程度。另一方面新社会组织为使自身利益得以维护和实现，纷纷寻找利益表达渠道，这将推动程序化的有效参与社会事务制度的建立。(2)维护良好的社会价值。新社会组织的健康发展，实现了广大群众结社自由的政治权利，提高了公共事务参与热情，增强了民众对组织、社区、国家的归属感和认同感。新社会组织内外部的合作逐渐重塑人们的诚信体系和关爱氛围。所有这些将多层面、多向度地推动着中国社会价值体系日趋美好的演变。

(二)新的社会组织参与公共管理存在的问题。

1．非营利组织营利化。我国当前的一些新社会组织，尤其是民办非企业单位，名义上是为社会福利社会化尽一份力量，如办私立医院、公益性学校、养老机构、文体机构等等，而实际运作中，一些举办者却坚持利益第一的错误指导思想，谋求自身经济利益的最大化，完全背离了民办非企业单位的实质。也有举办者确实是出于提供公共服务的目的创办了民办非企业单位，但是缺乏资金支持，这时，一些以获利为目的的企业成为资助者后，会间接导致民办非企业单位的营利化趋向。

2．非政府部门政府化。当前政府逐步把一部分社会福利、经济协调等职能还权于社会，但社会自治能力不足，所以大量由政府扶植的社会团体成了政府职能转变的承载者。这些社会团体由于其部分权力来自于政府下放的公共权力，甚至有的一些活动资金也来源于政府拨款，因此其组织形式、管理模式和手段与政府机关相似，缺乏非政府组织应有的民间性和灵活性;在活动目标方面，往往主要对政府负责，而较少对服务对象负责，甚至一些社会团体在社会上被称为“二政府”。

3．公益组织非公益化。一些公益组织在创办的过程中，由于创办者的动机不纯，导致公益组织成为获取个人地位声誉或盈利目标的手段，而丧失其公益性。另外一种情况是，作为某一公益组织，其成员招募具有要求条件的一致性，从而造成组织成员的层次相近性，因此很难切实地了解到不同层次服务对象的利益要求。这样也会使得公益组织的公益性流于形式，造成一种客观为社会，主观为自己的局面。新的社会组织在参与社会管理中之所以出现如此多看似相互矛盾的问题，一是因为社会条件不足。如我国的社会自治程度不高(而美国，每160人左右即有一个民间组织)、经济发展水平的限制，政府角色异位、社会文化与社会资本支撑力量的脆弱、法制规范缺乏等等;二是由于非政府组织自身存在缺陷导致的作用失灵问题，如资金匮乏、内部管理问题、专业人才缺乏、社会公信度不高、宗旨和使命不明确等等。三是各类新的社会组织之间竞争与合作不够充分。

三、规范新的社会组织参与公共管理的思考

(一)世界各地非政府组织参与公共管理的启示。

1．科学界定政府与非政府组织在公共管理事务合作中的职责。非政府组织参与社会管理，实质上是在与政府分享社会事务的治理权力，为此，科学界定二者在社会管理中的职责就非常重要。吴锦良在研究香港非营利组织发展情况时总结了三方面政府与社会的合作机制。一是政府与社会存在着福利服务业务上的合作;社会组织主要做微观的服务业务，政府则主要负责政策性业务;社会组织是基础，政府是补充。二是政府与社会存在着资金供给与服务供给的合作;政府侧重于提供资金，社会组织侧重于提供服务。三是在管理上存在着政府的行政管理和社会的自我治理上的合作;政府主要运用法律法规和行政权力进行强制性管理，社会组织走的是自我管理、自我发展和自我约束的道路。

2．建立结构合理、层次较高、内容完整的有关非政府组织的立法体系。国外非政府组织较为发达的国家，或者有一个非营利组织或社团的组织法，或者如德国、日本在民法典中分别对社团法人和公益组织予以规定，构成非政府组织立法的重要部分。一般来说，国外非政府组织立法的内容，主要涵括了非政府组织资格认定与管理登记、资本与财务(主要涉及税法上的规定)，内部机构的设立与运行，及组织活动等几个部分，构建了有关非政府组织宗旨与目的、登记条件与程序、税收政策、内部组织管理、资本积累(主要指其筹资及商业活动)，对公众的社会责任(主要指其报告制度与披露制度)、终止与解散、制裁条款等方面的较为完善的法律体系，并且在外部予以税法、竞争法和破产法及其相关行政法方面的支持与配合。

(二)规范新的社会组织参与公共管理的具体措施。世界非政府组织在公共管理中的经验，有些我们可以直接拿来用，而有些则要看到我国的特殊性，可以作为未来的参照。当今最为可行的措施就是，在进行政府机构改革的同时，进行社会和经济的配套改革，在政府体制之外培育社会管理的新主体，实现政府与社会组织的良性合作与互动，走上社会管理多元化的健康发展道路。具体而言，可以从新的社会组织的自身完善与外部环境的改善两个方面入手。

1．完善新社会组织的自身建设，加强内部治理。(1)完善组织内部治理结构，使组织自身的运行走上制度化轨道。首先明确组织的宗旨和使命。有效整合组织目标与个人目标，确保组织目标的公益性，实现组织的宗旨与活动内容的一致性。其次，借鉴西方非政府组织中的理事会制度，将组织运作机构分为理事会、执行总裁和带薪工作的职员三个层次。当然，在目前有关社会组织的法律框架下，建立以理事会为核心的独立决策的非政府组织治理结构有困难，当前，最为可行的方案在于明确业务主管部门、理事会和执行层(秘书长)三方之间的责任关系，并各自贯彻自身的职责。再次，健全组织内部的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制。(2)完善内部的监督机制，提升组织的公信力。一方面要注重制度的硬监督，加强制度的制定和落实力度，另一方面要强化组织的软监督即道德、信念、使命的监督。同时还要注重组织的宣传，实现组织运行的透明化和公开化，建立组织与社会公众的信任关系，从而实现参与社会管理的规范化。(3)打造组织可持续发展的内在动力。一是加强组织人才建设。开展对社会组织负责人的业务培训，提高组织负责人的政治和业务素质，同时对于普通员工建立合理的激励机制，设法吸引留住人才。二是注重组织文化的建设，一方面强调组织内部价值观的一致和自我实现，凝聚组织力量，另一方面明确组织的价值观、宗旨和使命，吸引具有相同理念的企业与之开展合作，从而弥补其在资金、人才、管理经验、社会声望和营销手段方面的不足，增强其自治性和影响力，使组织获得自身良性发展的能力。

2．优化新社会组织参与公共管理的外部环境。新的社会组织面临着转型期复杂的社会环境，在参与社会管理的过程中，只强调自身的能力建设和内部治理是远远不够的，更需要有宽松的制度环境和发展空间，从而促进公共管理模式的实现。(1)完善法律制度建设。新的社会组织在社会管理中有序合法运行，离不开良好的法律环境。适应时代要求的、无缝衔接的、多层次性的、具有可操作性的法律制度的建设是把社会组织的发展纳入到制度化、规范化和法制化轨道的前提。一是修订、完善现行的行政法规。制定颁布推进社会组织发展与管理的专项法规，形成分类发展和监管的行政法规体系。研究制定政府扶持社会组织发展的相关政策，出台政府委托社会组织服务的制度，以扶持发展为前提，建立健全社会组织税收等相关法规政策。二是坚持与时俱进，以新的理念，继续深入研究和改革现行的登记许可制度，为社会组织发展开辟一定空间，强化政府对新的社会组织的监督管理。(2)改革社会组织管理体制。在广东探索社会组织管理体制试点的基础上，适应社会组织在数量、性质、规模、活动领域、活动方式等方面的变化要求，从实际出发，精简业务主管单位，按照社会组织分类特点，明确业务主管单位，并对主管单位的职责予以规定，解决双重管理，使其业主管部门和登记管理部门有法可依，各司其职，各负其责。(3)完善外部监督和评估体系。包括建立健全政府监督、独立第三方评估、非营利组织同行间的互律、媒体的监督及捐赠者的监督，实现对社会组织的全方位的监督，以免虚监、弱监和漏监。(4)培育良好的社会舆论氛围。一是更新管理者的社会管理理念。不同层次的管理者，都应树立管理主体多元化的理念。这种观念的更新一方面可以通过对管理者的培训来实现;另一方面可以通过对国外某个领域的社会组织或者社区社会组织进行实地考察推动其践行的动力;还可以通过局部改革试验来训练和深化管理者的公共管理理念。二是加强媒体宣传，抓好参与社会管理的社会组织的典型，使人们认可并支持他们的工作。三是倡导新型的社会捐赠文化。在我国社会公益理论不发达，缺乏个人捐赠的组织传统，有的只是慈善传统，这种慈善更强调给予者的大方和仁慈，更突出熟人间的互助，并不习惯于向一个中介机构捐款，让其代表自己管理和使用这笔金钱。因此，转变观念，改变传统捐赠文化，树立现代新型的组织捐赠文化就显得必要和紧迫。