公共管理制度改革发展建议范文

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“两岸四地公共管理学术研讨会”自2005年由中国人民大学公共管理学院首次举办以来，已举办了六届。2011年5月7—8日，第七届两岸四地公共管理学术研讨会在中国人民大学国际学院(苏州研究院)举行。会议的主题为“公共管理：制度创新与和谐发展”。来自两岸四地共78所学校、研究机构和部门的160余位专家学者赴会。本次研讨会共收到论文260余篇，经筛选最终有160篇高质量论文入选。与会专家、学者就目前公共管理重大理论问题，热点、难点问题提出了诸多建设性意见与建议。现将会议有关讨论综述如下。

一、主题发言

北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授、台湾中国文化大学行政管理学系主任吴琼恩教授、香港中文大学公民社会研究中心主任陈健民教授、中国人民大学公共管理学院副院长蓝志勇教授分别就“公共政策与府际关系”、“中国文化的崛起与公共行政研究认识论的转向”、“中国公民社会的生成与困惑”、“学习策略与组织变革”做主题发言。彭真怀教授认为，制定公共政策的目的在发展，难点在协调。发展必须是科学发展，协调更难的是综合协调。在政策实施过程中，需要把握和处理好当前与长远、局部与整体、绝对与相对、重点与全面、政府与市场、合作与竞争、集聚与扩散、补偿与约束、效率与公平、发展与增长这10个方面的关系。吴琼恩教授对盛行中国的行政理论进行了反思，提出公共行政理论认识论的走向问题，对西方科学主义尤其是逻辑实证论理论提出了质疑，强调要重视中国传统文化在公共行政理论中的作用，要摸索中国自己的主体公共行政理论理念。陈健民教授尝试从结构、环境、价值、影响等维度衡量中国公民社会的发展情况，他认为过去几年，中国公民社会的结构发生了重要变化，令民间组织更有能力参与灾难的救援；中国公民社会结构变化的动力并非源自政府，更多来自从下而上的觉醒和全球公民社会发展的影响，并指出目前我国公民社会发展存在的若干瓶颈问题。蓝志勇教授从时代背景、西学东渐的“学习型组织”理论、组织学习的问题、学习型组织的理论基础、以学习型组织求变等五个方面论述了学习策略与组织变革问题，并以美国凤凰城为例介绍了学习型组织求变的策略；他认为在中国从单一发展目标到社会转型即从传统走向现代这一关键时刻，学习型组织、学习型社会不但是一种概念，更是一种必须。

二、专题研讨

专题研讨包括以下10个方面的内容：地方政府与公共服务创新、城市发展与管理、土地管理与制度、公共组织领导与绩效、公共财政改革、公共政策创新与发展、政府与非营利组织关系、医院与医疗制度改革、全球气候变化与灾害管理、学习型组织与廉政文化建设等。学者的主要观点如下：

(一)关于地方政府管理与公共政策、公共服务创新沈荣华认为从管制型政府到服务型政府，地方政府的角色转换已经不可逆转，要在以人为本与关注民生上寻找结合点。中国今后改革的主要任务是将改革从表层深入到实质、从结构深入到功能。要实现这个目标，必须完成解决在中央适度集权下地方政府角色转换的自主性空间问题，解决地方政府角色转换中的自律与他律问题。张廷君运用内容分析法，通过定量分析总结，提出了我国地方政府管理创新的路径模式：并进型创新、行政一前驱型创新、政治一前驱型创新与缓进型创新，并在此基础上探索路径抉择规律，提出进一步完善我国地方政府管理创新的政策建议。尹利民通过实证研究发现，农村公共服务中乡镇政权的“缺场”，使得农村公共服务的供给水平得不到提升，阻碍政府职能的转变，而且进一步加剧了乡镇政权的“悬浮”，认为乡镇体制改革迫在眉睫。刘鹏提出了当代中国政府在社会组织管理体制方面逐步转向“嵌入型监管”的观点。认为近年来中国政府在社会组织管理的制度化水平上有所提升，政府对社会组织管理的合法化吸纳能力大大提高，政府对社会组织的管理重点有了明确和清晰的区分能力，政府管理社会组织的手段也开始出现多元化趋势，这些都说明，相对于“分类控制”、“行政吸纳社会”以及“市民社会反抗国家”学说而言，“嵌入型监管”的模式能够更加全面和现实地解释当代中国政府对社会组织管理的现状。政府采购或公共采购是一种重要的政策工具。目前中国已经启动了加入GPA的谈判。而加入GPA首先冲击的是政府采购中保护本国产品和本国中小企业的政策功能实现问题，也包括对本国政府采购体制和机制的影响等问题。为此王丛虎提出我国在政府采购中加强购买本国货已经刻不容缓，要认真安排好谈判时间表和具体的振兴民族工业的计划以便从容应对。另外要尽快通过立法解决购买国货的问题，建立统一的监管机构，切实采取措施鼓励采购国货。丁进以转基因食品的行政决策为例，进行了政府流程再造理念的创新研究。认为从政府流程再造的角度思考服务型政府建设，其关键在理念再造。政府机关及公务员要坚持公民导向、强化服务意识，应以转基因食品之争为契机，进一步规范行政决策程序，实现行政运行机制向规范有序、公开透明方向的根本转变，推进人民满意政府的建设。李玫以云南省防治艾滋病为例，提出政策网络可以成为政府应对艾滋危机、更好推动艾防工作的重要政策工具。面对艾滋病问题的复杂性，传统的依赖于政府机构制订和推行政策以解决公共问题的旧范式已不再适用，云南省在艾滋病防治的公共政策制定过程中，已出现由政府、非营利组织、企业、公民等各种类型行动者构成的政策网络，政府在其中要主动扮演好政策网络管理主体的角色，依赖政策网络实现艾滋病防治的善治目标。

(二)关于城市发展与管理、土地制度与管理程俐骢认为，评价城市化的实际成效不能只看数据，还要看推进城市化的机制和体制，看是否适合我国农业生产水平。城市化是城市发展与乡村再造的有机统一，应与农业、农村、农民协调发展。皮定均从城市管理创新角度介绍了北京朝阳区“合作型社会服务管理模式”——以社区为基本单元、以社区居民代表大会及其常设机构为组织者、全体社区居民和全体社区单位共同参与为基础的，政府主导、社会各方合作的服务管理模式。该模式以数字化城市管理系统为依托，基于“掌舵型政府”理念，推进合作治理和行政流程的再造，实现了从专业化管理转向多元化社会服务运行管理的治理转型。诸大建等学者还共同关注到城市绿色竞争力问题，认为中国城市的未来发展需要提高以资源生产率和生态发展绩效为特征的绿色竞争力。在城市化快速发展时期，社会经济的高速发展对城镇空间拓展的需求不断增强，城市边缘区的村镇发展模式与土地利用政策成为急需面对的问题。李强等学者在城乡统筹发展框架下，分析了国内外有关城市边缘区的发展模式，探讨了城市边缘区实现生态框架构建、区域经济发展诉求、城市整体空间优化与农用地资源保护相互协调共赢的土地利用机制，并以武汉市城市边缘区为例，探索了相关土地利用政策的应对机制。刘小红等认为正确认识家庭土地承包经营权和集体土地所有权的关系是推动农地产权制度改革的重要前提。按照他物权与自物权的关系架构，规范集体土地所有权人的权利，创新家庭土地承包经营制度，加快法律制度建设，明确权利之间的权能边界，优化权利之间的权能配置，完善家庭土地承包经营权权能是理顺家庭土地承包经营权与集体土地所有权关系的现实路径。刘圣中以鄱阳湖为例研究了公共资源的治理问题，认为要实现鄱阳湖资源的合理保护与适当开发必须克服公地悲剧和反公地悲剧。公地悲剧的克服途径在于界定清晰的产权。而反公地悲剧的克服途径在于如何建立一个以产权清晰为前提的自主治理相结合的总体性协调机构。具体而言，就是建立鄱阳湖管理委员会，把原属于各个厅局部门的管理权限适当的整合在一起，由这个总体性机构统一协调、管理。陈竹等通过分析我国目前土地用途管制政策的福利损失状况，研究农地保护政策的最优选择。认为土地用途管制易于产生政策规避行为和违法用地现象，同时政策制定存在困难。农地保护政策的研究应考虑农地城市流转的动态变化因素，地方政府进行农地流转决策需要考虑农地流转过程中非经济福利的损失。为达到农地城市流转效率最优，地方政府应当在流转发生的同时，支出等同于当地非经济损失的资金进行弥补。

(三)关于公共财政改革刘承礼认为当代中国的财政分权在相当大程度上不同于西方财政联邦主义意义上的财政分权，可称作“中国式财政分权”。当代中国践行的是分权化的财政体制改革，但政治集权体制下的财政分权却塑造了地方财政自治权和中央财政控制权同向增加的特色。武玉坤指出公共预算绩效评价应该包括公共支出总额控制、配置效率和运作效率这三个基本问题的全部内容，单独的进行某一个或某两个问题的评价不足以实现改进支出效益的目的。通过对项目组合的职能结构分析和经济结构分析，有效实现总额控制和配置效率改进的目标，同时通过对项目间经济构成分析的横向比较，最大化改进项目的运作效率。张光等研究了2006年取消农业税和乡财县管政策对农村公共物品投资的影响。2006年农村教育、卫生和社会保障等固定投资均显著下降，而相关数据分析表明，中央政府为弥补县乡政府因农业税及其附加取消做了相当大的补偿，这说明中国的地方政府特别是县级政府，至少在农村公共物品的提供上，没有很好地履行其管理农村事务的职责。对农民的利益而言，它们扮演了掠夺之手而非援助之手的角色。如果导致县级政府起“掠夺之手”作用的制度环境不改变，中国农村的空洞化还将继续恶化。孙玉栋等探究了我国个人所得税的改革目标——综合型个人所得税课税模式。基于问卷调研，探讨了建立个人所得税综合税制的外部环境、综合税制的框架设计、相关配套制度，实行的重点和难点等问题。考虑征管水平和外部环境的限制，建议在我国中近期宜采取“小综合”逐步转向“大综合”的改革思路。

(四)关于医院与医疗制度改革我国药物目录遴选制度正处于一个从无到有的建设阶段。李颖指出，目录遴选制度建设的目标是最终建立一个“统一、效能、公开、科学”的药物目录遴选制度。在当前目录遴选制度建设发展还处于萌芽状态的情况下，需要循序渐进。第一步，在多个医疗保险药物目录并存，暂时难以统一部门利益进行药物目录合并的情况下，药物目录遴选制度的建设主要集中在技术层面遴选标准的建设上；第二步，多个药物目录合并将是未来发展趋势，在这种情况下，建立一体化专业的药物目录遴选评估机构是我国药物目录遴选制度建设规范化的开始。中医药千百年来为我国人民防病治病做出了巨大贡献。陈曼莉认为在新医改的政策背景下，建立基本医疗卫生制度是基层中医药服务发展的新的契机和挑战，中医药的发展需要更多国家政策的支持，需要从根本上改变我国基层医疗机构的补偿政策，转变机构趋利性，加强基层医疗机构中医药硬件和软件建设，改变支付方式，相关政策部门统一协调工作，促进中医药服务的发展。快速老龄化给我国的老年护理服务带来严峻挑战，刘柏惠等学者建议建立一个以家庭为核心、以社区为基础、以需求为导向的全方位老年护理体系。根据不能自理程度、是否患病且在治疗中、家庭是否能够提供照顾三项内容确定出适合不同状况老年人的家庭护理、居家护理、家庭护理+家庭病床、居家护理+家庭病床、养老院和护理院等六种模式。实证分析表明，该护理体系可以显著减轻对护理院和养老院压力，同时也可以保持传统的家庭护理精神。

(五)关于政府与非营利组织的关系丘昌泰以台湾“九•二一大地震”为案例探讨了非营利组织、政府与草根性公民社会的互动关系。研究中修正了资源依赖理论，以资源协力与社会网络途径探讨了“九•二一”地震台湾非营利组织与政府的互动关系及其对于草根性公民社会的影响。台湾“九•二一”震灾中的NPO类型可概略分为：宗教慈善型、人道救援型、服务提供型、政策倡导型、企业责任型与灾区重建型。不同NPO组织类型与政府部门所形成的互动关系亦有所不同。资源互赖情况仅发生于“服务提供型”的NPO，由政府负责提供经费、知识与执行该服务的合法性，NPO则负责执行，两者交互依赖达成为灾民服务的目标，构成“双元互赖型”的关系型态。“政策倡导型”NPO呈现出“双元自主型”关系，“企业责任型”NPO呈现“分离自主型”关系、灾区重建型NPO则呈现“政府主导型”关系。就非营利组织与政府的平等关系而言，“人道救援型”与“宗教慈善型”NPO所展现的“协力伙伴型”似乎是比较理想，亦是对于草根性公民社会影响最为正面的关系型态。刘太刚构建了需求溢出理论，认为解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极使命，而个人的需求分为人道需求、适度需求和奢侈需求三个层级，三个层级的个人需求的正义性依次递减，服务于上述三个层级的个人需求的非营利组织所获得的政策优惠也应依次递减。魏娜等学者研究了中国大陆志愿服务发展的现实困境及志愿服务协调机制优化的方向，认为志愿服务协调机制优化的方向是创设跨部委委员会模式与志愿者协会模式相结合的志愿服务协调机制。

(六)关于危机与灾害管理臧雷振认为，在减灾救灾过程中，起着主导作用的政府不可避免地存在着失灵现象，故应吸纳社会力量、调动社会资源共同应对灾害。要想形成具有中国特色的社会参与减灾救灾机制，应该从以下方面进一步强化或改进：构建全民参与减灾救灾的文化氛围；民防建设与城市防灾抗灾相结合；强化灾害分类分级与相对应的社会参与征集、筹资、法律保障、长效激励、网络参与及国际合作等机制的契合；强化部门整合；充分利用虚拟媒体网络等手段，主动向公民公开信息、征询意见、解释各种危机管理政策并发现和解决灾害救助中的问题。张菊惠认为灾难心理健康与心理社会支持的观点应列入政府灾难准备计划之中。灾难心理健康与心理社会支持服务应是长期的，包括：制定心理卫生法律、发展心理卫生政策、发展小区心理卫生服务、提升国家的心理卫生行政架构等，另外也应考虑到种族、文化观点和需求等相关因素。

(七)关于公共组织领导与绩效、学习型组织与廉政文化建设官员问责制是责任政府建设的基本要求。澳门特区政府于2009、2010年集中推出了与官员问责制相关的系列法律规范，从责任主体、责任范围、责任类型以及问责程序、问责后果等方面构筑了官员问责制的基本法律框架，并体现出兼具政治问责与行政问责的混合型特征。娄胜华认为，作为一种新制度规范，要使官员问责制取得预想的法律效果，还需要配套与完善程序性与细则性规范，并改革为其提供前提条件的行政授权制度。刘星提出政府绩效管理法制化是目前政府绩效管理发展的重要趋势。我国在政府绩效管理领域的立法缺失，已经成为阻碍政府绩效管理深入、有效开展的瓶颈。王佃利等指出新公共管理运动引起政府服务理念和公民参与的巨大转变，由此也导致了公共服务公民满意度调查的兴起。这种广泛应用是建立在公民满意度与公共服务绩效显著相关这一理论预设基础上的。但研究发现，目前仍然没有客观数据证明公民满意度与公共服务绩效存在绝对的相关性。因此提出，即使在同一行政区域内的不同行业间也要慎重将公共服务的公民满意度数据作为评判公共服务绩效的标准，不同区域间的公民满意度数据可比价值更加值得怀疑。