公共治理机制整合途径探究范文

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20世纪90年代初期，公共治理作为补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式应运而生，并逐渐成为全球公共管理的重要理念和价值追求。在某种意义上说，它既是西方国家政府改革的实践总结，又是影响各国政府再造的一种全新理念。从当前国内关于公共治理的研究文献来看，大多数研究主要围绕宏观方面的背景介绍、内涵分析、意义阐释以及本土化行动等展开论述，较少关注微观层面的运行机制。而治理机制关涉公共事务治理主体之间关系和结构的安排，是达致公共治理目标的前提条件和实践形态，在公共治理研究中是不容回避的重要内容。公共治理主要包含着哪些具体的机制？如何实现各机制之间的有机整合，发挥治理机制的协同效应？对这两个问题尤其是后一个问题的解答，体现了公共治理研究现阶段发展规律的新要求，对于我国服务型政府与和谐社会的建设实践将具有重要的理论启示，是一个富有时代意义的研究课题。

一、公共治理的基本含义

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance）一词，此后“治理”便广泛应用于政治发展研究之中。对于“治理”，治理理论创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）将其定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未被赋予正式的权利，却能有效的发挥功能[1]；库伊曼（J.kooiman）和范·弗里埃特（M.VanVliet）指出“：治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加；它之发生作用，是要依靠多种进行统治的以及发生影响的行为者的互动。”[2]

学者们的表述不一，但较为权威和最具代表性的是1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中所作的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[3]。英国学者罗伯特·罗茨曾说过：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统治社会。”[4]它打破了传统上的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线。治理与传统“统治”相比，在管理的主体、方法和职能方面都作了拓展。公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成的，“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”，二者缺一不可。其中，开放的公共管理是前提，主要用来发挥集体选择的优势；而广泛的公众参与是基础，主要用来发挥个人选择优势，公共治理模式试图通过这种整合来同时拥有两种优势[5]。它是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作。概而言之，公共治理是多元化的公共管理主体为了实现和增进公共利益，基于互动和合作而形成的一种公共行动体系。

二、公共治理的主要机制

根据系统论的观点，所谓机制（mechanisms），是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理及内在的、本质的工作方式[6]。经济学上的机制理论发端于20世纪早期，以米塞斯、哈耶克等为主要代表人物。它是一种比较典型的实证理论，其前提假设是理性“经济人”的机会主义行为，理论目的在于分析什么样的治理机制的设计，能够解决“经济人”的机会主义行为。而公共治理机制主要是指在公共权力制度化条件下，完成公共事务的治理主体之间关系和结构的安排。它主要包括以下几个方面：

1.参与机制

政治基本上是参与性的，它需要与社会关系、社会生活、集体行动以及民众的社会治理愿望有机的联系起来。参与机制的建立是公共治理过程中实现民主价值的重要途径。民主参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能，培养对公共问题的关注，有利于培育积极、富有知识并能对政府事务具有敏感性兴趣的公民，从而形成一个参与性社会[7]。

从政府与公民社会关系的角度看，有效的公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力，增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者的疏离感。此外，公民参与还可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加理解和服从公共政策；能够发展公民个人的思想感情与行动力量，体验公共生活的价值，引导和促进公民政治参与文化的发展。彼得斯则在讨论参与式政府治理模式时，概括了公共参与本身具有的促进信息开放和交流，增强公民独立决策和影响政府决策方向的能力。

在当今的公共治理中，治理网络体系，更多的是以公共政策执行或公共问题解决为中心建立的。进入公共政策领域的多元利益主体围绕着特定的政策问题，经由共同问题关注、利益碰撞、协商对话、斡旋调停过程，继而达成共识、形成愿景，在积极参与的基础上，建立起联盟合作、共同治理的互动网络关系。完善的参与机制往往由利益相关的多元行为主体构成，包括地方政府组织、非营利组织、生产者组织、消费者团体等。一方面，各行为主体在资源上相互依赖、共同分享、彼此互动、分担责任，建立了互相作用的关系结构。另一方面，由于进入参与网络的各个行为主体均具有自身利益偏好与目标选择，行为主体往往出于理性考虑，依据其拥有的关键性资源，与其他行为主体进行策略性互动，以增强其影响力，实现其利益。这样就必须建立某种维持网络运行的制度化机制，有效规范和解决成员间相互竞争、冲突、讨价还价的问题，从而保证行为主体互动关系的稳固和持久。在治理网络中，这种保障机制并不来源于权力强制或者集中控制，而是依靠一定规则下的对话、协商、斡旋等途径，渐进的调适利益关系，整合价值认知，建立共识基础，增强角色间资源、信息、知识的互补，形成双赢局面[8]。

2.网络机制

罗茨认为公共服务的传递是由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的相互依赖关系的“网络”[9]。网络是一种非正式的制度架构。在网络中，行动者之间形成的关系是非正式组织起来的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形式，以此实现共同利益。在这个过程中，行动者遵循共同的规则来对网络成员的行为进行制约，以产生共同的结果。这就可以减少信息成本和交易成本，增加相互的信任，减少不确定性和风险。由于以上这些功能，网络成为了协调公共行动者和私人行动者的理想制度框架。在网络中，公共和私人的行动者有着共同的利益，互相依赖，形成优势互补的资源交换。在许多欧洲国家中，网络治理的形式已经被普遍认可，成为一个复杂、多层而碎片化的社会中一个有用的治理机制。

网络代表的是一种“多对多(many-to-many)”结构关系，与等级制下的“一对多”(one-to-many)的关系不同。“多对多”的关系描绘出了网络的密度和相互关联的紧密程度。即使在“一对多”的结构中也存在着网络关系，但网络密度是稀薄的，关联的程度是松散的。所以网络治理的第一个特点是在权威或权力行使的过程中，政府是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会等形成一种“多边关系”。在网络组织模式中，已经不存在某种绝对性的支配力量，政府仅仅是网络结构中的一个节点，它把许多行动者结合到一起来，承担经纪人(broker)的角色。它的任务是确定目标和政策，成为回应社会的战略制定者(strategy-maker)。在政策和目标面前，动员各方参与、协商和合作，以便共同获益。

网络是公共治理的新形式和结构基础。网络治理的核心思想在于，没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治[10]。网络机制的运转本质上也是一种交换关系。对于市场交换关系而言，交换双方都可能精确地计算出互惠性交换的价值以及评估交换的收益和损失。公共治理过程中交换关系的特点是无法精确地计算出互惠的价值，因为网络关系的价值是长期的，而且由于是多方之间的交换，呈现出高度社会性和扩散性的特点。在克里斯·安塞尔看来，公共治理领域里，交换主要呈现出扩散性的特点[11]，这是网络机制的一个重要特征。

3.合作机制

在近代政府治理的研究中，合作问题日益受到学者的重视。一般来看“，合作就是行为者为了达到一定目标而采取的行动”[12]，是“关系的均衡与平等，共同分享的政治观点，技能知识的互补，相互了解与信任”[13]。皮埃尔·卡蓝默认为，“合作的能力是一个社会中社会财富的一个方面，说到底是社会发展的主要条件之一”，公共治理主要是公共权力的重新配置和交往关系的重塑，这种交往体现为合作。

合作治理是公共治理运作最主要的实践形态，“基于合作精神的社会治理必然是政治平等、利益惠普、社会可持续发展的保障因素”[14]。公共治理强调的不是国家与个人之间的对抗关系，而是多方主体之间的合作，特别是公共权力主体、社会组织和利害关系人之间的合作。按照社会治理机制的一般理论来看，合作机制的理论模式主要是一种制度矩阵模式，这一理论模式主要通过对形成合作治理理论要素的制度化安排，使得公共治理运作获得一个制度逻辑载体。合作机制具有如下几个方面的特征：第一，结果导向，以解决问题为目标；第二，利害相关人参与决策过程的所有阶段；第三，渐进式的决策过程；第四，超越传统公私划分的责任机制；第五，灵活而充实的行政机关。

合作机制在本质上是一种伦理制度安排。合作机制理论模式的伦理属性，使得多中心的公共治理运作机制有别于传统社会治理“中心-边缘”结构下不公平、不平等的协作机制，也在根本上区别于市场运作中以抑制机会主义行为为制度目标的合约机制。它不仅是制度建构上的差异，也是行政文化解构-重构的历史过程[7]。从公共治理角度看待合作问题，其核心仍旧在于如何把握权威治理主体与社会治理主体的关系。善治实际上是国家的权力向市场和社会的回归，表示政府、市场与社会之间的三边互动和良好合作。

4.责任机制

公共治理结构本质上是一个分担公共责任的治理结构，不同的治理主体在多中心治理运转中承担最优化的公共职责。公共治理不可避免将公共责任问题置于理论探讨的中心，缺乏公共责任实现的机制的公共治理，并非是程度较低的治理，实质上根本就不是公共治理。因此，责任机制是公共治理良性运作的重要保证。

公共责任的履行模式关注承担公共责任的具体方式，即向谁和以什么方式承担公共责任。罗彻斯特从履行责任方式的角度，划分了公共责任的三种类型：全面责任（意味着追究和制裁的权利，责任会导致不同形式的惩罚）；解释责任（即解释行为和决策的正当性，对责任主体来说是一种义务）；回应责任（意味着主体的回应和响应）[15]。传统国家管理模式中的法律责任体系失之片面，公法重职权、轻职责，重追求个人违法责任、轻追究国家机关违法责任。有鉴于此，公共治理的责任体系应当力求全面，无论是个人或组织滥用权力都应当承担违法责任，无论是国家机关还是社会组织违法行使职权都应当承担违法责任。以此为前提，建构一种严密、分散、多样化的公共治理责任机制[5]。从过程来看，责任机制的目标总体上包括控制、回应、对话三个方面。责任的控制含义主要是确保公共权力不被滥用。在现代宪政框架内，公共机构的运行必须以授权为基础，公职人员的工作也是以自由裁量权为基础。如何保证公共权力不违背授权的目的，确保权力不被滥用，这是建构责任机制的首要问题。回应旨在提高政府对民众需求、偏好的反应速度，并提供服务的准确性。对话要求公民积极介入公共管理过程，提出问题，进行判断、评估并提供合理建议，要求公职人员回答问题，解释原因，证明其行为的合理性[16]。

三、公共治理机制的整合途径

整合是某个系统为实现系统目标将若干部分、要素联系在一起使之成为一个整体的、动态有序的行动过程[17]。整合可以克服特定子机制的固有缺陷，产生协同效应。公共治理各个子机制旨在从某一方面对公共活动发挥作用，因而每种机制有其自身固有的局限性，任何子机制的单独应用都可能难以全部发挥出这种机制的潜能。实现公共治理主要机制的整合，利用不同子机制获得对公共治理不同方面的作用，进而在各个方面作用之间建立关联，使之相互协调、相互支持、相互补充，从而形成整体优势，有助于提高整体公共治理的活动绩效。

1.明确各机制的作用和地位

公共治理运动倡导公民广泛的参与，通过开启双向社会沟通渠道，征求和获取有关公共政策的信息。公民则根据政务公开的信息和自身的立场，不断的进行对话和讨论，形成一定的利益表达的网络，争取对公共政策产生实际的影响。参与不仅是公民的一种政治权利和要求，更是公民实现自身社会责任的一种直接行动。建立良性的参与机制，是公共治理其他各机制运行的重要基础；网络是公共治理的新形式和结构基础，它强调行动者之间的平等和自由裁量权，网络机制中的行动者之间有着相互依存的、相对稳定的结构；合作机制建立在参与的基础上，在公共规则的约束下，各行为主体经由网络相互协商和沟通，达成有关公共问题解决的一致行动和相互信任；责任机制贯穿于整个公共治理过程，规定了各个行为主体的权利和义务，为各机制的运行提供重要的保障。公共治理的参与、网络、合作和责任机制四者环环相扣，形成一个完整的过程体系。其中，参与机制是基础和前提，网络机制是组织结构和运行形态，合作机制是核心内容和主要特征，责任机制是重要保障。它们是一个有机整体，缺少了任何一个机制，都会使公共治理的战略目标难以实现。

2.强化公共性的价值理念

发展公共性是公共行政改革的价值路标，公共事务的多元共治主要体现为公共性理念和价值在国家治理体系中的扩展。只有围绕公共性，才能使参与、网络、合作和责任机制有机的统一于核心的价值理念，而不至于相互矛盾，缺乏协同。公共性可以从下面两个方面理解：第一，公共性在对象性关系、主客体关系意义上体现为“公”，公共治理代表的是社会的共同利益，目标是为了实现和有效分配社会公共利益。第二，公共性在行为意义上体现为“共”，即公共治理主客体之间共同协商和行动，它不是指公共领域的某一个、某一种治理，而是公共领域各个不同主体之间的分工协作，形成高度协同、统一、形成合力的治理[18]。公共治理在公共性本质上要求以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。如果过分强调对效率和工具理性的追求，必将使公共行政无力反省自身的根本价值和目标，难以担负起公共管理和捍卫民主政治的责任，从而沦为执行和管理的工具，最终丧失公共性[19]。“公共性”必须以民主制度为依托，因为“民主政治培养了对公共行政的理智性理解”[20]。只有在民主制度下，公民才能真正自觉自愿地参与到行政过程中来，行政主体权力的合法性也才能得到保障。20世纪90年代以来，政治学家和行政学家开始在“治理理论”中引入“协商民主”的新元素，倡导公共治理中的对话和协商、美德与公益精神、公民参与意识，主张建立一种新型的“民主治理社会”。这种体现公共行政“公共性”本质的“民主治理”理论，必然是未来公共治理进行制度建构的重要基础。在我国，基层民主治理的创新蕴含着公共性价值理念的丰富养分。如浙江温岭的民主恳谈，从2001年开创以来，在不同领域推广深化，历经对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈的三步转变，并日益显示出其蓬勃向上的生命力。民主恳谈将政府权力置于群众的监督和约束之下，切实保障了民众的知情权和参与权，成为实现政府与民众对话、满足不同利益群体需求、达成社会共识的典范形式。它一方面促进了当地经济社会发展和社会和谐，另一方面拓展了我国民主政治的生长空间，是我国基层公共治理领域的一项重大创新。

3.形成多中心的公共行动体系

在当代治理语境中的“多中心”主要是指“多中心性”，其对立面是“中心-边缘”性，“多中心”意味着存在多个独立的行为主体。就公共治理主体而言，这种模式主张所有的公共关系主体都是治理主体，其不仅包括各类公共权力，如政治组合和社会组织，还包括私人组织如经济组织以及公民个人等权利主体。各种治理主体在公域之治中扮演不同角色，平等参与公共治理过程，各展所长、各得其所，形成多元治理格局。

（1）政府组织。在所有的治理主体中，政府虽然不再是公共物品的唯一提供者，但政府的某些传统的责任和职能是不能放弃的，某些公共物品仍然只能由政府来提供，其在城市治理中的作用应该是宏观管理和协调各个治理主体之间的矛盾和冲突。

（2）经济组织。主要是企业。企业是以盈利为目标的经济组织，是政府以外的不可或缺的一个重要的治理主体。一些与公共利益休戚相关的公共物品，如科技、教育、医药卫生、公共交通供水、供电等应由企业通过市场化的竞争向社会提供。

（3）社会组织。主要是第三部门。第三部门在概念上具有很强的包容性。它是除了政府、其它公共组织和企业以外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。第三部门应当弥补政府的缺位和市场失灵时公共物品供给的不足。

通过主体的界定，目标在于形成一个多元主体分工不掣肘、既有效竞争又密切合作、充分体现主体间性、纵横交错、实现全方位良性互动的主体结构。多中心公共行动体系意味着在地方的社会生活中，存在有民间和公民的自治、自主管理的秩序和力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题的解决途径。针对我国的实际情况,我们需要创造一系列条件，发挥市场和第三部门的积极作用。一方面，政府要主动为非政府组织创造一个良好的制度环境，减少政府对其它社会行为主体的管制和控制，更多的给予规划、引导、协调、服务和扶持；另一方面，政府应注意培育一种良性的合作氛围，以此激发更多的非政府组织介入公共事务的热情，例如可通过加大对公共产品和公共服务的项目投入，扩大非政府组织的收入来源，以促进其发展。

4.培育相互信任的公共文化

《牛津英语辞典》将信任定义为：“对某人或某物之品质和属性，或对某一陈述之真实性，持有信心或依赖的态度。”[21]信任大致包含明确的预期、积极的行动并承担义务，以及对他人行为的信赖。复杂性科学的理论家认为，管理人员应该允许在组织内部自然地产生创造性和高效率而不是把自己的解决方案强加于组织成员。只要在成员中设置一些基本的原则来对成员间的相互作用和相互关系进行规定，那么不同层次复杂性问题的解决方案就会应运而生。良好的信任关系由于能超越现有的信息去概括出一些行为预期，能够使组织管理中的信息不对称、复杂性和无序性特征得以减弱，从而提高组织运作的绩效。

信任是公共参与形成良性合作机制的必要条件，在公共治理领域培育相互信任的公共文化，能为公共治理机制的运行提供良好的伦理环境，有助于减少市场交易成本和等级服从的官僚成本。“最复杂的信任系统出现在合作治理中，信任是合作的润滑剂，信任是合作的情感基础。与此相反，不信任破坏合作；如果完全不信任，在自由行动者之间的合作治理将会失败”[22]。信任有多个组成元素，除了人们所熟知的信心（belief）以外，最重要的则是承诺（commitment）。在民主的关系中，承诺走向了相互性，承诺因为是相互的，因此是可行的。与此同时，社会必然包含着利益矛盾和冲突，这决定了公共治理机制的运转还有赖于适度的不信任，即建立相应的责任追究机制，对各种治理主体的行为展开有效监督，从而为信任的形成和发展提供良好的制度环境。在我国，由于受到长期封建统治的影响，官本位思想浓厚，权威等级观念严重，政府与公民个人和群体之间的信任呈现出严重不对等的状态。突出表现为政府对公民和社会组织不信任，而公民和社会组织对政府的长期依赖，因而造成多元化的社会力量难以形成，建立在合作基础上的信任也就无从谈起。随着服务型政府建设的不断推进，我国亟需打破“中心-边缘”的信任结构，信任并鼓励公民和非政府组织参与社会治理，培育平等、互信、协商、共治的公共文化，建构以服务-合作为内容的公共信任关系。