国外公共服务创新研究及其启示范文

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如何推动公共服务创新,为社会提供更高质量的公共服务,是世界各国政府所面临的共同课题。尽管不一定明确冠以“公共服务创新”的名称,但公共服务创新已经毋庸置疑地成为全球行政改革的核心内容。我国正处于以服务型政府为标志的行政改革的关键时期,面临着公共服务创新的重要任务。这就要求在科学发展观的指导下,立足实际,吸收和借鉴国外的理论和实践经验,推动我国公共服务创新的顺利进行。

一、国外公共服务创新的代表性理论

自20世纪80年代以来,不同的行政改革理论兴起,新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论是其中的典型代表。这些理论为公共服务创新提供了战略思路,推动了西方各国行政改革的实践。

1.新公共管理理论:以“顾客”为中心的公共服务创新

20世纪70年代末,西方国家经济发展出现了滞胀的局面,而同一时期政府规模一直呈扩张趋势,这就使得各国政府面临着财政上的窘境。同时,各种社会矛盾和问题突出显现,再加上长时期以来政府效率低下、服务意识不足,人们开始对政府在公共服务领域的顾此失彼提出责难,政府遭遇信任危机。传统官僚制公共行政模式的弊端成为人们攻击的对象。面对这样的困境,各国政府不得不通过改革创新来化解危机、谋求发展。在这种背景下,新公共管理理论开始进入人们的视野。它打破了传统的公共行政思维,提出了在政府部门引入市场竞争机制的新理念。这种前所未有的公共行政模式在理论和实践上都产生了广泛而深刻的影响。20世纪80年代,西方国家兴起了声势浩大的政府改革运动。

在不同学者的眼里,新公共管理的定义不尽相同,但其基本取向是一致的,即它是一种“以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义”[1]。新公共管理理论的核心主张是:在政府领域引入工商企业和私营部门的管理手段,引入市场工具,克服传统方式的弊端,提高政府绩效。它打破了传统行政改革以政府为中心的思维习惯,主张用“顾客导向”的理念对政府进行改革。其中,最具影响力的是戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“企业家政府”理论。该理论提出了重塑政府的十大原则,包括起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府、以市场为导向的政府。

新公共管理理论的贡献体现在以下两点。第一,提供更好的公共服务是新公共管理理论的目标追求。新公共管理运动本身是对公共服务面临的现实问题的回应。“一方面,公共服务带来的财政压力使得国家按照传统的方式无法独立承担公共服务的提供,必须寻求社会力量的合作;另一方面,经济全球化的发展加剧了国家之间的全面竞争,国家必须通过改善服务,提供优惠条件等诸多方式来留住国内资本,吸引国际资本。”[2]新公共管理理论为如何实现公共服务创新提供了新的思路。政府不再是公共服务的直接提供者,而是公共服务供给的组织者。政府要动员和发挥社会和市场的作用,调动一切可以调动的资源,形成有活力、有效率的公共服务供给格局。新公共管理理论开发了一系列进行公共服务创新的新方式、新手段。第二,新公共管理理论的本质是政府与公民关系的重塑。新公共管理理论提出了“顾客导向”的理念,要求政府及其工作人员转变理念,由管理者变为服务者。公民不再扮演接受安排和“恩赐”的角色,而是被看做可以对提供服务者提出要求的顾客。在新公共管理理论的倡导者看来,“顾客导向”理念的提出是为了更好地强调公民的重要地位和作用,形成公共服务创新的动力支持,督促政府努力提高公共服务质量和效率。新公共管理理论特别使用了“顾客”这一概念,它并不是如它的批评者所说的那样,要否认公民的主体地位,而是要把以往挂在口头上的主体地位切切实实地落实到实际行动中。它强烈呼吁政府转变自身角色,由凌驾于社会之上的官僚机构转变为负责任的“企业家”,公民由被动的接受者转变为享有选择权利的顾客或消费者。新公共管理理论花费了大量的精力来寻找提高政府效率的方式和手段,尽管批评者认为这都是以管理为中心的思维体现,但不能忽略的是,无论是为提高效率而进行的市场化和社会化改革,还是削减政府开支、压缩政府规模的机构改革,都是为了提高政府部门公共服务的质量和效率,给“顾客”提供更好的服务。这一切都有助于重塑政府与公民的良好关系。

2.新公共服务理论:重视公民参与的公共服务创新

新公共管理理论的提出,极大地开拓了政府改革的视野,有力地推动了西方的行政改革运动,但同时也暴露出一些缺陷。一些学者对新公共管理理论中的“企业化政府”概念进行了批评,对其市场化的举措提出质疑。如他们认为新公共管理理论对效率和工具理性的过分追求,使公共行政可能面临民主价值的缺失;将服务对象比做顾客,可能使公民权利遭到忽视;“从划桨到掌舵”的角色转变很容易使人们几乎淡忘了谁是船的主人。在对新公共管理理论进行批判的基础上,以登哈特为代表的学者提出了新公共服务理论。他们明确提出用基于公民权、民主和公共利益至上的新公共服务模式替代效率主义导向的新公共管理模式。

新公共服务理论是“关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”[3]。它在对新公共管理理论观点进行批判的基础上提出了自己的七大原则,包括:服务于公民,而不只是顾客;追求公共利益;与企业家精神相比,应该更加重视公民权;思考要有战略性,行动要有民主性;责任并不简单;服务,而不是掌舵;重视人而不只是重视生产效率。新公共服务理论的贡献体现在以下两点。第一,公共利益是新公共服务理论的基本价值观。公共利益在公共服务创新中居于中心地位。政府不是公共利益的单独主宰者,公民集体的、共同的意志选择是公共利益形成的基础。政府的重要任务不仅仅是要找到快速解决问题的方案,更是要创立公民明确表达意志的舞台,创造公民之间无拘无束地进行真诚对话的条件,帮助公民去发现和明确表达自己的利益需求。第二,新公共服务理论高度重视公民参与。新公共服务理论以“公民”的观念取代新公共管理理论的“顾客”概念,对公民价值给予高度认可,提出政府要把公民的需求和价值放在全部行为的首要位置。在政府与公民的关系中,公民必须首先是享有各种权利的公民,而不是简单的作为服务对象的顾客。政府不是公共服务项目和公共服务资源的所有者,而是多种主张和观点进行博弈过程中的调解者、中介者或裁判者。在倡导积极公民权的公共服务体系中,政府不再充当高高在上的主管,而是要对每个公民个体或群体的价值给予充分的尊重。政府公务员要基于对所有公民的尊重进行管理,培养“公共服务心境”。政府必须主动去理解公民正需要什么、正在关心什么,必须及时地对公民的利益需求作出回应,保证公民权利能够得到更好的实现。

3.治理理论:政府与公民合作的公共服务创新

20世纪90年代,全球化和分权化的社会趋势改变了公共行政的生态环境,社会关系日趋复杂,相互依存度提高,范围不断扩展。与此同时,西方非政府组织日益壮大,在社会中的地位日益重要,他们要求参与到公共行政过程中,借以表达和实现自己的利益诉求。政府利用其统治地位和政治权威自上而下对社会进行单向管理的传统公共行政方式已经不能满足社会发展的需要,政府不得不下放权力,倾听社会的呼声,与社会公民合作,谋求对公共事务的共同治理。同时,信息技术的发展也强烈地推动着这种共同治理的进程。

所谓治理指的是“为了实现与增进公共利益,政府部门与非政府部门(私营部门、第三部门和公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程”[4]。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[5]不论如何定义治理这个概念,治理的本质特征就是政府与公民等社会力量主体之间的合作。它抛弃了传统的政府与非政府组织、企业及公民分立的思维模式,打破了政府在公共事务治理中的垄断地位,强力主张公共事务治理主体的多元化。

治理理论的贡献体现在以下两点。第一,治理理论重视政府与公民的互动与合作。在传统观念中,公共服务的提供主体只能是政府,但在治理理论看来,包括政府在内的任何力量都无力独自解决公共问题,必须依靠互相合作。政府和其他社会组织或个人甚至企业,都是平等的治理主体,都具有其独特的优势和作用。对政府而言,治理就是由政府单独提供公共服务到依靠与社会力量合作的变化;对公民而言,治理就是从被动接受到主动参与的变化。在治理理论的视野中,包括公共服务创新在内的公共事务的治理不再是以政府为唯一中心的单向管理活动,而是政府与非政府部门、企业以及公民多元主体的协调、合作的过程。政府部门和非政府部门之间通过沟通,交换各自拥有的资源和知识,弥补各自的先天不足之处,实现互惠互助。第二,治理理论强调建立伙伴关系的公民参与。治理实际上就是政府与社会关系的重构、政府权力回归社会的过程。治理理论中所提到的善治状态有赖于政府与公民的合作,有赖于公民对治理过程的认同和支持。这种认同和支持来源于公民的积极参与。按照美国学者谢尔·阿恩斯坦的“公民参与阶梯论”的划分,这属于完全型公民参与形式的一种,即政府与公民结成合作伙伴关系。这个阶段的政府不是将注意力放在如何调动和发动公民上,而是着眼于如何为公民实现自我服务和自主服务创造和提供条件和资源。公民依照法定的程序和规则,积极参与到公共事务的处理中,政府与公民成为公共事务中的合作伙伴。

二、国外公共服务创新的典型实践

在西方以公共服务创新为主要内容的行政改革中,政府积极采取措施鼓励公民参与,鼓励公民进入公共服务创新过程,力图通过公民参与的力量解决公共服务创新面临的问题,提升公共服务能力。

1.英国的公民宪章运动[6]

公民宪章运动被梅杰首相称为“整个90年代政府政策的核心”。据英国政府官方报道,公民宪章运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到积极作用,在国际上引起巨大反响。英国政府所有公共服务机构和部门都按照要求制定各自的宪章。公民宪章的内容主要包括以下几个方面。一是明确帮助公民了解和熟悉公共服务部门。公众对于公共服务部门的结构和职责分工往往缺乏了解,处于办事无门的困境。以承诺的形式实现服务内容的具体化和明确化,帮助公民了解公共服务部门职能,有助于克服“机构迷宫”给公众带来的不便和困难。二是提高公共服务效率。明确公共服务部门的办事要求和办事程序,避免公民因为不了解需要的手续和程序而徒劳往返,节约服务成本,提高服务效率。三是制定并公布公共服务标准,为公民监督创造条件。关于服务标准的承诺对内构成工作的目标和动力,对外则提供了评价工作的依据。

2.法国的《共和国地方行政指导法》[7]

在公共行政的改革浪潮中,法国对政府与公民的关系进行了调整和塑造。1992年,法国颁布施行了《共和国地方行政指导法》,从制度层面推动各级政府将更多的公共事务决定权下移,使更多的基层民众能够直接面对和参与公共事务,公民成为解决和处理公共问题、提高基层治理水平的重要支持力量。该法规定,经基层政府首脑或部分议员提议,基层政府可以组织市民参与公共事务的决策活动,以共同商议、集体调研、个别咨询等方式直接听取市民的意见和建议。特别是在一些关系民众切身利益的问题上,如大型基础设施建设、环境保护等,要采用公众调查和民意测验的方法。2003年修宪报告进一步指出:“允许市镇政府在其职能范围内组织当地公众对重要决定进行投票表决,而不仅仅是意见咨询;并赋予地方选民请愿权,可要求市镇政府将其管辖内的任何问题,列入磋商大会的议事日程。”这种公共事务的决策过程,使得所有将受决策影响的公民,都有机会公开表达意见,反复讨论,彼此争取支持。而且公民的意见和建议都将获得重视,投票表决赋予每个公民平等的权利。

3.加拿大的“以公民为中心”的公共服务战略[8]

2000年以来,加拿大政府制定了“以公民为中心”的公共服务战略,围绕公民的需求和方便公民接触政府来提高公共服务水平。加拿大政府首先组织了三次大的调查研究,了解公民对政府公共服务现状的满意程度、公民对公共服务的期望等问题。在调查研究成果的指导下,加拿大政府开始了一系列改革。第一,1999年发动了“加拿大服务创新运动”,方便公民接触政府。其主要内容是建立和发展“一站式”服务,让公民在多个政府部门和多种政府服务的迷宫中很快地找到所需的服务,最终做到能够让加拿大公民在一个地点获取几乎所有的公共服务。第二,2000年5月,财政部通过“提高公共服务质量和水平创新运动”方案,要求所有的联邦政府部门制定提高公民满意度的目标。它要求,到2005年,每个部门至少提高10%的公民满意度。第三,加快政府机构整合步伐,建立公共服务中心,以满足公民要求无缝隙的、更方便的公共服务的需求。第四,重视电子政府建设。至2004年,大量关键性的政府公共服务可通过网络来提供。

三、国外公共服务创新理论与实践对中国的启示

西方国家是行政改革的先行者,改革内容全面而广泛。西方国家的公共服务创新是在市场经济相对发达、公共服务体系完备、公民社会的发展相对成熟的条件下进行的,因此,它着力强调通过市场化、社会化等多元方式解决当下面临的问题,进一步提升公共服务能力和水平,为公民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务。我国的公共服务创新是在市场经济相对不发达、公共服务体系尚不十分完备、公民社会发育还不成熟的情况下进行的,当前我国公共服务创新的目标是实现从政府导向向公民导向、全能服务向有限服务、一元垄断向多元竞争、单向提供向互动合作的转变。我国的公共服务创新既面临着提高公共服务的规范化、法制化水平的任务,又要寻找适应自身发展的新机制和新方式。与发达国家相比,我国公共服务创新的目标和任务更为艰巨和复杂。西方国家是在较高的起点上进一步提高公共服务水平的问题,而我国是在较低的起点上通过创新夯实既定基础、争取实现突破的问题。因此,我国公共服务创新要紧密结合实际状况,选择适合自己的创新策略,不能盲目照抄照搬。尽管西方的理论和实践并不能完全适用于我国,但从中可以吸收和借鉴一些共性的、有益的东西,以加速推进我国的公共服务创新进程。

1.要坚持“以公民为中心”的公共服务创新战略

我国的公共服务创新在取得成效的同时,也暴露出诸多矛盾和问题。回顾和思考公共服务创新面临的困难和问题,主要原因就在于:我国传统的公共服务创新过于倚重政府的力量,忽视公民的作用。公共服务创新仍然停留在政府封闭的系统之内,没有把公民纳入公共服务创新中来。没有政府与公民的互动,政府的创新就成为自己的事情,是“自己革自己的命”。政府一方面是创新的领导者,另一方面它本身又是创新的对象。这样的公共服务创新很难彻底、持续进行,而且很容易引发腐败和舞弊行为。要想解决当前面临的困难,必须实现思维的转向,重新思考公共服务创新中政府与公民关系,引入公民参与。只有充分认识公民的角色和地位,坚持“以公民为中心”的战略,才能真正寻找到公共服务创新的持续动力,才能确保公共服务创新的公共利益走向。

2.要创设公民参与公共服务创新的制度环境

改革开放以来,随着经济社会的发展和公民意识的增强,我国的公民参与已经走上制度化的轨道。目前,公民参与的基本制度体系已经初步形成,原则性、应然性的制度规定也比较完备。但从实际运行的状况来看,这个制度体系是粗放型的,制度本身的操作性不强,制度的配套程度不高,一些具体制度之间相互矛盾、相互掣肘的现象仍然存在。从总体上看,公民参与的制度化水平亟待提高。就公共服务创新来说,更是缺乏有针对性的、分领域的、精细化的制度设计和安排。显而易见,我国公民参与公共服务创新的制度建设的任务还很艰巨。“如果我们的制度环境不能及时顺应这个精细化时代的要求,那么,公民参与就很可能溢出既有制度环境的约束”,“程序正义和技术化操作已经开始成为公民参与的细节追求”。[9]当下公民参与制度建设的首要内容就是进行制度的精细化建设,为公民参与创设良好的制度环境。主要包括:第一,建立公民参与的救济与帮助制度。对于参与能力有限的个人或群体,公共服务部门要根据不同情况给予不同形式的帮助,如设立帮助热线或咨询网络,在公共服务中心设立相应的负责部门或人员等。第二,建立公共服务创新的阶段性参与制度。不论是在公共服务创新的发起阶段、决策阶段还是执行阶段,公民都应该拥有表达其意见和要求的方便、及时的机会和途径,而不只是将公民参与定位于创新发起阶段一次性的宣传和动员活动。第三,建立公民参与的回应与反馈制度。就是要以合适的形式或方式选择给参与者以明确的答复,不论意见或建议是否得到采纳,都需要给出相应的解释和说明。

3.要增加公民参与公共服务创新的实践锻炼

要提高公民参与公共服务创新的能力,最为重要的途径就是增加公民实践锻炼的机会。可以设立定期的公共服务机构接待日制度,使公民了解公共服务体系的机构,熟悉公共服务流程,打破对公共服务创新过程的神秘感,强化公民的认同感。鼓励媒体制作公共服务事务的专题节目,吸引公民参与讨论,增强公民对公共服务问题的兴趣。设计出版供公民回答自己熟悉的公共服务问题的小问卷,创设公民理解、认同公共服务创新的机会。选择公民熟悉的公共服务事务,不要让公民因为不了解而对创新望而却步,不要让有参与愿望的公民付出过多的精力去理解和学习创新内容。在允许的条件下,政府可以提供相关的信息资料,拿出几个思考方案供公民选择,使公民可以最大限度地节省参与时间和参与成本。选择公民容易进入的公共服务创新领域,使利益相关的公民参与到真实的创新流程之中,探索切实可行的公民参与模式。使公民了解创新决策产生的实际过程,组织公民开展各种形式的讨论,集思广益,听取公民的意见和建议。从社区公共事务开始,增加公民参与的实践锻炼机会,让教育的内容更加具体化和生活化。通过实践,使公民学会处理不同的利益关系,提高参与的有效性。

4.要大力促进社会组织的发展

西方公民参与公共服务创新的理论和实践都十分重视社会组织或第三部门的发展,把它作为公民参与的重要载体和形式。单靠个人参与对公共服务创新过程的影响是极为有限的,只有借助组织的力量才能充分发挥公民参与的作用。第三部门是独立于政府和市场之外的治理主体。它能够承担公共服务责任,弥补政府和市场力量的不足,成为政府的合作伙伴。在西方国家,社会组织的发展有着深厚的社会基础,许多公共服务事务都通过志愿者的形式来完成。这种以社会自助或自我组织的形式来处理公共事务的方式有利于最大限度地调动社会资源,节约创新成本。目前这种形式已经逐渐由社会福利扩展到其他公共服务领域。

我国历来有强政府、弱社会的传统,社会组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的,目前尚处于不成熟状态。要改变这种状况,必须大力培育和发展社会组织,充分发挥社会组织在公民参与中的作用。正如“十七大”报告所提出的,“要加强社会组织建设与管理”,要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。因此,我国政府要根据实际情况,借鉴和吸收西方发达国家在社会组织管理方面的经验,完善社会组织的管理制度和规范,运用政策引导、法律约束、民众监督等多种方式促进社会组织的健康成长。