矿难社会规则效率低下的原因与对策范文

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【关键词】矿难社会规制产权信息不对称

【摘要】本文从规制经济学角度切入，运用产权理论和信息不对称理论对政府实施矿业社会规制的必要性进行了分析。在此基础上，研究了我国矿难问题社会规制效率低下的原因，并提出了解决矿难频发，提高社会规制效率的相关建议。近年来，我国矿难事故频繁发生，不但给人民的生命财产带来了巨大损失，更严重影响了矿业的可持续发展和社会的稳定，同时也在国内外造成了严重影响。如何有效地治理矿难成为了人们普遍关注的社会焦点问题。

一、我国是矿产资源大国，进入二十一世纪，在全面建设小康社会和国内生产总值不断增长的拉动下，矿产资源开发利用的范围不断扩大，速度不断加快。由于我国矿产资源产权不明晰，加上矿业安全生产监管体系不健全，在矿产资源开发利用过程中矿难事故频发，造成了巨大的生命财产损失，严重影响了我国矿业可持续发展和社会和谐。矿难频发引起了社会各界对矿业安全作业问题的广泛关注和担忧，矿难问题亟待解决。

《中华人民共和国矿产资源法》明确规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使对矿产资源的所有权”。其后的《探矿权采矿权转让管理办法》确立了“两权有偿取得、依法转让”的制度。但在实际生活中，矿产资源所有权与使用权相混淆，普遍存在所有权与使用权合一，产权界定不清等问题。谁是国有矿产资源的人格化代表，谁代表矿产资源所有者综合管理国有矿产资源，没有明确的规定和完善的管理制度；矿产资源所有权的经济权益没有得到实际的体现，使用权也没有得到规范和限制；在国有产权的前提下，由国家所选择的人来行使矿产资源的其他权能。由于矿业主体作为权利的使用者，对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，使得其在未来的安全生产设施建设等方面的投资动力不足，为矿难事故的发生埋下了隐患，这是市场经济调节的必然结果。

而针对矿产资源产权不明晰导致的“市场失灵”进行的社会规制同样也需要成本。另外，由于政府和矿产企业间的信息不对称，交易成本很高，加上有限理性的政府在规制过程中为了追求自身经济利益可能被受规制的矿产企业所俘获，政府和矿产企业形成一个利益集团，相互勾结。在“官企勾结”的局势下，政府社会规制的效率大打折扣。甚至，政府实施的社会规制成了矿难事故发生的“帮凶”。

我国矿难事故频发一方面是由于矿产资源产权不明晰导致的“市场失灵”。这是市场本身无法解决的问题，政府必须进性干预，实施社会规制。另一方面则是政府在实施社会规制过程中的腐败行为所引起的“规制失灵”。因此，要想有效的遏制矿难事故，必须对现行的矿业社会规制进行改革。基于此，本文从规制经济学角度出发，对政府实施的矿难社会规制问题进行了相关分析，在此基础上阐述了提高我国矿难社会规制效率的几点想法。

二、规制又称作管制，丹尼尔.史普博（1999年）认为管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。一般认为规制的主体是政府及其行政机构，规制的客体是微观经济活动及参与这些活动的个人、企业和组织机构，规制的依据是法律法规和规章。政府规制产生的主要理论根据是“市场失灵”的广泛存在，其作用主要是纠正因“市场失灵”而引起的资源配置效率的损失。政府规制行为实质上是一种经济活动，是各利益集团博弈的结果。

社会规制作为规制理论的组成部分，主要是指是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定的标准，禁止、限制特定行为的规制。社会规制是一种制度性安排，其经济理由和社会理由分别是以“市场失灵”所导致的市场效率的损失和部门市场主体对整个人类整体利益的侵害，政府进行社会规制的最终目标是要在保证人类“可生存性”基础上去追求资源配置高效率和社会公平。社会规制表现为一种横向规制，只要经济主体的行为不利于改进社会和个人的安全、健康，不利于提高环境质量，都要受到相应的政府规制。

我国矿产资源开发利用过程中，矿难事故频繁发生主要是由于产权不明晰和信息不对称引起的，由此进行的社会规制是对产权不明晰和信息偏在所导致的“市场失灵”的回应，以修正市场机制的缺陷，减少市场经济运作给社会带来的损失。

1、矿产资源的产权不明晰

产权是一种权利束，是用来规定人们相互行为关系的一种社会规则，它是市场交易的基础。产权不同于所有权，所有权是指财产所有者支配自己财产的权力。产权是两种平等的所有权之间的权、责、利关系。产权的不明晰或缺失将会导致机会主义盛行，使得企业的私人成本（收益）和社会成本（收益）不一致，从而产生外部性。产权制度就是同时调整人与自然和人与人之间关系的制度，保证人们在从自然界获取利益的时候，不得损害他人的利益；或者在保证其他相关人的利益至少不变的情况下，尽可能多的从自然界获取利益。明确的产权，是人们进行一切交易活动的基础，它有利于外部性内在化，进而减少和节省交易成本。

我国矿产资源虽然明确了国家所有，但所有者却必须与别人发生千丝万缕的交易关系，这样所有者不得不寻求人，形成委托的关系，从而打破了所有权的排他性、完整性。在实际生活中，矿产资源所有权与使用权相混淆，普遍存在所有权与使用权合一，产权界定不清等问题，所有权的经济权益没有得到实际的体现，使用权也没有得到规范和限制。目前国有矿产资源的经营形式就是一种人制度，各类人本身都不拥有合法的对于生产资料的个人产权，也不对拥有的生产资料负责，导致企业成本的外部化和私人成本的社会化。我国在所有权人和使用权人之间分配了矿产资源的产权，但却没有明确彼此的义务，尤其是使用权人的义务和相应的社会责任，在现实中更欠缺使用权人履行义务的激励机制。由于产权界定不清引起的负外部性问题，单靠市场自身的力量是无法解决的，政府必须实施规制。作为一种制度安排的政府具有规模经济优势，它能比其他的组织和制度更好地界定和实施产权，进行产权制度改革，明确所有者及相关人对资源的权、责、利关系，从制度上保障矿业的安全生产，减少矿难事故，实现矿业可持续发展。

2、信息不对称

信息不对称主要是针对完全竞争市场理论中的完全信息假设提出来的。所谓信息不对称也称为信息偏在，主要指从事经济活动的各主体所掌握的知识不对称，拥有较多的信息的一方处于信息优势地位，而掌握较少信息的一方则处于信息劣势地位。信息不对称是市场失灵的一种表现形式，在实际生活中，只要存在市场交易，就或多或少的存在该问题。我国矿难事故频发的信息不对称主要体现在矿主和矿工间的信息不对称问题上。

由于矿难事故的概率信息在矿产企业和矿工之间呈不对称分布，矿产企业对于矿业安全设施、监管系统等方面占有信息优势，而矿工，这些接近于无限供给的农民工自身素质有限且安全意识不高，矿产企业为追逐利润刻意隐瞒一些安全问题，因此矿工处于信息劣势方。这就使得在交易过程中双方往往忽视矿工所承担的风险成本。另外，在交易发生后则可能引发“道德风险”。即处于信息绝对优势的矿产企业在追求自身效用最大化的同时可能做出不利于矿工的行动，常常表现为矿产企业为了降低成本而消减对安全生产设施的投资，进而导致了矿难事故的发生，危害了矿工群体的生命财产安全。这也是我国矿难事故屡禁不止的直接原因。

政府具有合法的强制权力，其具有节约交易成本的规模经济优势。政府进行社会规制，可以缓解信息不对称问题，通过鼓励矿产企业和矿工群体间的加强信息沟通、矿产企业的相关真实信息、建立市场信誉等手段，来矫正信息不对称所产生的市场失灵，以消除矿难事故发生的隐患。因此，在矿产资源开发利用过程中必须发挥政府的主导作用，实施政府社会规制，实施相关的信息披露制度、市场准入制度等，以减少提供信息的成本（交易成本），进而约束各矿产企业的自私行为，为提高矿产资源的开发利用效率和保障矿工的生命财产安全，减少矿难事故的发生奠定制度基础。

三、矿难社会规制效率低下的原因分析

政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。从产权理论和信息不对称两方面来看，都需要政府加强管制，从而减低矿难事故发生的可能性。然而，现实生活中政府管制并没有取得预想的结果，政府社会规制效率低下。

1、法律法规不完善

由于缺乏相应的法律法规和监管体系，在管制过程中无法对政府的行为边界和行为方式进行根本的限制，监管部门及人员严重失职、渎职，对矿主违法违规现象不制止，也不向上级部门报告，执法不严。甚至在矿产资源产权界定不明晰的情况下，矿主与有限理性的地方政府间形成一个利益同盟，更有大量的政府人员成为煤矿企业的股东，地方政府执法者与私人小矿主相互串通勾结，共同不执行或假执行上级部门的安全作业政策，甚至为地方的矿难事故埋单，严重削弱了国家政策措施的强制约束力，增加了矿难治理的难度。

另外，虽然我国一直致力于加强矿产资源立法的建设，通过了一系列法律和法规，1982年国务院《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，1984年了《中华人民共和国资源税条例》，1986年全国人大通过了《中华人民共和国矿产资源法》，1994年了《矿产资源》并颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于修改，〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》。但是这些法律和法规还不完善，矿产资源开发监督管理制度、矿难责任追究制度、矿业产权制度等的建设相对落后，法律条文零散，地方规定和中央政策不统一，使得规制者在管制过程中面临着无法可依和不知道该依何法的两难境地，矿难的治理缺乏有效的法律依据。

2、缺乏独立的规制机构，矿业政策覆盖范围较窄

对矿产资源监管的有矿产资源监察局、公安局、卫生局、劳动局、工商局等各部门，但是管理效能低。有了成果各部门争，出了问题互相推诿，有的部门利益至上，以收费代管理，以罚款代监督，以罚代刑。甚至只要交钱，不年检也可办相关生产手续。其体看来，我国矿业监控机制存在两个大问题[8]:一是监管机构隶属于负责矿产资源生产的行政机构，而不是以一个相对独立的规制机构形式存在，使得政府的规制成了自家人管自家人。二是矿业安全检查政策和机制大部分只管国有矿，排斥了高危领域的乡镇私人矿。这样的监控体制必然带来监控的流于形式，矿难事故屡禁不止。

3、政府和矿主间的信息不对称

政府在节约交易成本方面具有规模经济效应，但政府由于其意识形态的刚性和知识信息的局限性，在管制过程中往往会维持一种无效率的制度安排和不采取行动去消除不均衡的现象。由于政府无法获取有关矿产企业安全生产和运营的真实信息，在审批阶段无法排除一些安全生产设施较差的矿产企业进入运营阶段，在运营过程中无法有效地监督企业实施安全生产，在矿难事故发生后无法真实了解事情的经过，惩罚的针对性不强。事实上，在信息不对称情况下，政府规制使得矿难的治理工作更加复杂。

四、提高矿难社会规制效率的建议

政府制定一系列规则并执行和监督其实施的规制行为是一种制度性安排。制度是降低交易成本的一个至关重要的因素，有效的制度可以节约交易成本，提高社会效率。我国矿难社会规制实质也是一种制度性安排，针对目前矿难社会规制存在的问题，提高矿难规制效率已是大势所趋。

1、规制“规制者”

规制问题首先是规制者自身的能力问题，即如果规制者不能提供足够高的威慑水平，那么这种规制必然是低效的。完善立法，规范规制者的行为边界和行为方式，使规制者在公共利益理论下实施规制，这是提高矿难社会规制效率的关键。规制者不能提供足够的威慑水平，其主要原因是：监管人员的腐败和监管的经验和水平不足。现行的立法对规制者的监督力是远远不够的，甚至是规制者自己监督自己，这必然导致监督形式化，使得规制者的权利被无限放大，为寻租腐败提供了温床。

因此，必须进行宪法改革规制“规制者”。通过宪法来限制政府，限制最终获取政治权利的政府之权利运用，避免出现干预政府、腐败政府[9]，是提高矿难社会规制效率的前提。其次应该加快推进资源保护的法律制度建设，重点是矿产开发监督管理制度、矿难责任追究制度等，为政府社会规制提供法律依据，这是关键。只有在规制者合理执法，并有合理的法律制度依据，才能从根本上治理矿难事故。

2、建立相对独立的规制机构，加强社会监督

由于规制机构多而且杂，有了成果各部门争，出了问题互相推诿，有的部门利益至上，以收费代管理，以罚款代监督，以罚代刑，这给矿难问题的治理带来了不便。因此建立相对独立的规制机构，加大其获取信息的能力和执法力度，使监察部门免于受到其上级部门的干扰，是规制者执法有力的一个重要保证。另外，建立社会监督系统，加大公众舆论的监督力度，以对矿主形成一种隐形的压力，促使其不断改善安全生产实施，减少矿难事故的发生。如在矿难发生后，对于事故受难者给予公正的赔偿，同时使矿主对安全生产的投入有更切实的认识。此外，国家安全局也可以采取奖励群众举报的方法，减少隐瞒事故的现象。

五、结论

由于我国矿业的安全生产基础薄弱，综合生产力落后，许多问题不能一下子解决，而且在矿业安全治理中还涉及到经济体制、政治体制、产业结构以及经济增长方式等多方面的因素，矿难的治理工作任重而道远。矿难问题是一个经济问题，也是一个社会问题。矿难的治理工作是一个复杂的系统工程，需要政府、公众、媒体和矿主等各方的协同努力。本文主要是从政府社会规制的角度出发，分析了我国矿难社会规制的必要性和规制效率低下的原因，在此基础上提出了提高矿难规制效率的几点建议。