公共危机决策和公共危机管理范文

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摘要:我国现阶段正处于转轨时期,“群体性事件”连同自然灾害等突发公共事件逐渐增多,这是对政府行政管理活动新的挑战,但挑战同样意味着机遇的降临。因此,我们很有必要对“公共危机”、“危机决策”、“危机管理”等概念进行全面了解,澄清一些错误观念。本文就这些问题,做出简要分析。突如其来的SARS危机,唤醒了人们的危机管理意识,促使我们必须正视危机,学会有效的危机管理

一、公共危机决策

根据词源学的方法,我们可以将“公共危机决策”这一术语拆分为“危机、决策、公共危机、危机决策”等,这也成为其基本构成要素。(一)危机1.含义危机(crisis)最早出现在古希腊医学里,意思是关系生死的转折点,指病人的身体处于这样一种状况,即要么开始康复,要么开始进一步恶化,直到死去。根据《现代汉语词典》的解释,危机有两个意思:一是指危险的祸根;二是指严重的困难关头,例如,经济危机、财政危机、信任危机等。荷兰莱登大学危机管理专家乌里尔•罗森塔尔(UrielRosenthal),认为[1]“危机是一种严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势,在这种形势下,决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出正确的决策。”同时,我们也可以把危机一词理解成:“危”是困难、困境;这种困难、困境对人、社会或自然界造成威胁;“机”则是机会、机遇,表示恰好的时候。当人与社会对所面临的困难或困境能够正确对待和处理时,“危”就转化为“机”。因而,危机本意是指严重困难的关头或产生危险的祸根。它既给其对象造成威胁与压力。2.特征危机大多是突然发生的,有些则是逐渐形成的。国内外学者普遍认为,危机具有几个重要特征[2]:(1)突发性。很多危机的爆发都是极其突然的危机在爆发前往往被人们认为是不可能的,或者不能够确切知道在什么时间、什么地点会发生怎样的危机,它完全是一种突发性的巨大意外事件。(2)威胁性和危害性。危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标。危机对社会经济政治和公众心理的影响是巨大的。危机造成巨大的民生损害、经济损失和政治的不稳定,引发政府的信任危机或生存危机;危机导致社会的混乱;使社会公众的心理产生恐惧和严重不安全感;而且某些危机的影响具有全球性和长期性。(3)不确定性。由于人们无法获得危机爆发时的全面的信息,以及环境的不确定性,对于危机的性质、危机未来发展的可能及对组织或社会造成的影响,人们往往是不能准确把握,这就造成了危机的不确定性,许多重大危机最后可能会导致意想不到的结局。(4)紧迫性。在危机过程中,危机管理者在信息、资源的严重制约下,必须在很短的时间里作出重大判断或决策,并且一旦发生决策失误就会后患无穷。这种“逆境中的决策”使决策者面临巨大的决策压力和不确定性。3.分类按照危机事件的产生类型,可以将其大致分为两类:一是自然危机,这其中包括了自然现象和灾难事故,如地震、海啸、洪水、蝗灾等;二是人为危机,包括恐怖活动、暴动、经济危机,如9•11事件、东南亚金融危机等。(二)公共危机在现代社会,由于人类活动领域的极大扩展,任何自然或人为危机都可以借助于各种媒介进入公共视野,并不断扩散,如同涟漪一样,成为社会突发公共事件———公共危机。此文中“公共危机”是指社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态[3]。(三)决策决策(decision-making)概念同样经历了一系列历史演变。它最早出现在我国古籍论文格式《韩非子》中,意思是“作出决定”。在现代西方国家,戴维•伊斯顿和拉斯维尔等认为,决策就是政治系统的输出,由此在社会中“实现价值的权威性分配”。[4]20世纪30年代,美国著名管理学家巴纳德第一次把决策概念引入了管理理论,奠定了现代管理学的基础;随后,西蒙在批判吸收巴纳德理论的基础上,进一步提出了有关决策理论的四个问题,即“令人满意的准则、冲突、协调和创新”。[5]他认为,决策就是根据行为前提或决定前提引申出来的结论。我们认为,决策是人们根据对客观规律的认识为一定的行为确定目标,制定并选择行动方案的过程,亦即做出决定的过程[6]。(四)危机决策危机决策,顾名思义,是人们在危机状态下为解决问题做出决定的过程。在危机状态下,“决策者先前认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战,突发意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力,决策者必须在相当有限的时间里做出重要决策和反映。”可见,危机决策是一种非程序化的决策,“它要求组织(决策机构和人员)在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施,即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下,为了不错失良机,而打破常规,省去决策中的某些‘繁文缛节’,以尽快的速度做出应急决策”[7]。但是,危机决策也不同于普通的非程序化决策,非程序化决策和程序化决策是以决策问题是否会重复发生为标准,但在实际生活中,我们会发现,危机决策很多是会重复发生的,如洪水、地震、恐怖活动等,致使发生的时间、地点、强度等不同而已,其突出特征在于突发性、紧迫性、局限性、两面性等。(五)公共危机决策根据启蒙时期的思想家们的观点,政府权力是人民权利的让渡,而人民之所以让渡自己的权利给政府,是因为政府在拥有凌驾于个人的权力后,才能为个人所达不到的目标寻找可能。危机使社会生活偏离正常的轨道,引起社会震荡,而政府作为综合的公共事务管理者,理应在这一活动领域占据主导地位,稳定社会秩序,维护人民生活和工作的良好环境,尽可能将损失降低到最小的程度。如此这般,公共危机决策就是指:在政府主导下,政府、社会团体和公众共同参与的根据客观规律的认识,为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态,制定并选择行动方案的过程。

二、公共危机管理

西蒙认为,管理就是决策,可谓一语中的。但严格说来,决策作为管理(计划、组织、决策、协调、控制等)的一项重要职能,与管理本身还是有很大不同。危机管理是一个系统的连续循环过程,包括事前、事中、事后和后危机四个阶段的管理活动,因此涵盖范围更广,涉及部门更多。(一)在公共危机的事前管理中,要建立和加强危机预警机制我们已经知道,危机管理是一个动态的过程,而不仅仅是“头痛医头、脚痛医脚”的机械行为。这是因为:一方面,自然危机的发生总有一些前兆,如地震之前动物的异常躁动表现,井水变浑等;另一方面,很多

社会危机的爆发是日常生活中诸多矛盾积累的结果。这就要求政府有关部门加强常规管理,重视普及日常社会教育。例如在地震突发后,如何紧急避险;遇到抢劫时,如何自保和自救等。只有在平时做好宣传动员、组织公众进行危机教育培训和应急演练、相关部门做好隐患排查等工作,才能有助于从根本上避免社会公共危机的发生。目前各级政府的危机意识普遍淡薄,认识不到社会转型时期各类潜在危机爆发的普遍性和危险性,这是目前我国政府危机管理现状的一个最为深层和根本性的问题。由此导致无论在中央层面还是在地方各级政府层面都没有建立起完善的公共危机预警机制,在客观上造成了对每年度或者更远的时间内可能出现的各类危机事件缺乏宏观上的总体考虑,对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析,导致政府处理危机事件往往是撞击式的被动反应模式。“青蛙温水自杀”定理告诉人们:没有危机感就是最大的危机[8]。只有在平时严阵以待,自然不会临时自乱阵脚,不会想“跳”时已经无能为力。(二)在公共危机的事中管理上,要加强政府、社会团体和公众的内外部之间的协作互动,共同解决问题随着突发事件的综合性和超地域属性日趋明显,危机管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、商业、安全、环境到军事、能源等部门,几乎包括了所有政府职能部门。这就要求相关部门协同运作,快速有序地采取措施,尽快控制事态发展。有学者认为“在我国,缺乏常设性的危机管理综合协调机构,导致复合型事件发生后各部门容易相互扯皮、踢皮球,影响应急管理的效率”[9],需要加大创新力度,建立一元化的应急指挥体系,改变条块分割式的和单灾种的应急反应和管理机制的现状,建立统一的常设性的危机管理专门机构。在危机事件发生时,能够立即组成一个强有力的指挥体系,能够对所有需要的资源进行调配,协调各部门的合作。这种情况下,我们需要走群众路线,进行社会动员。因为公共危机的扩散效应,使个人利益、部门利益、公共利益在不同程度上都会受到损害,如果政府不允许公众参与,乃至封锁消息,剥夺公众的知情权,则会产生信任危机,在社会上产生更大面积的恐慌,即无知的恐慌,这会使公众的心理、神经变得十分脆弱,因为官方的消息和“流言”、自己的见闻甚至感觉相差悬殊,出于本能的需要,人们更愿意相信那些“坏消息”,这就需要政府尽可能地“保证社会公共生活的正常,避免危机对公众心理造成进一步的伤害”[10],披露一些必要的事实和措施,安抚民心,加强与公众沟通,倾听他们的意见,以维护政府在危机中的形象。对于坏消息的处理方式,美国哥伦比亚大学国际与公共事务学院管理培训中心主任威廉•埃米克(WilliamEimicke)教授的观点是“最好的防守就是进攻”。他说:“既然媒体总是对坏消息感兴趣,那就全部告诉他。如果让媒体慢慢探听到事实真相,等到尘埃落定可能要一个月,那对你来说是更大的不幸。”。从另一个角度来说,政府单靠自己的力量,在面对危机时,仍然是显得势单力薄,在建立健全公众参与机制后,便可以最大程度的调动公众的力量,达到化恐慌为战斗同盟之效。(三)在公共危机的事后管理上,要明确中央与地方的责权关系,完善保障机制我国现行的危机管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种(如地震、洪水)的行业垂直管理模式,危机管理的重心过于上移,权力过于集中于上级部门,直至中央政府。危机事件发生后,地方政府往往要求助于上级部门,而不是领导群众积极开展自救,上级部门也疲于奔命,四处“灭火”,但我们也可以看到,各种危机事件并没有因此减少发生的次数,反而愈演愈烈。例如矿难事件,中央不可谓不重视,但地方政府某些官员和矿主出于自身利益的需要,没有强烈的动机来开展自救,反而采取“鸵鸟政策”,甚至掩盖、粉饰已发生的危机事件,致使矛盾扩大化,最后还是中央政府兜底。国家要建立危机管理的保障机制,主要包括财政保障和资源保障。在财政保障方面,要将危机管理经费纳入国家预算,并建立专门的国家反危机基金。在资源保障方面,各地区结合自身实际,人力、物品以及基础设施都要有所准备,并建立一个全国性的资源目录,一旦危机爆发,便可以一目了然,清楚地知道从什么地方调配什么资源,动用哪些设施[11],真正做到有备无患。(四)在后公共危机管理阶段,要及时总结经验教训,形成科学的公共危机决策观,并以法律的形式加以制度化、规范化如前文所言,公共危机决策兼具程序化决策和非程序化决策的特点,其发生具有重复性(反复性),因此也可以在一定程度上加以预防,减少并避免日后的损失。例如SARS这种公共卫生危机,我国有些地方政府采取虚报、瞒报的政策,延误了对SARS的控制,最终只得靠中央以铁腕罢免几位高级官员,表明态度,祭出“人民战争”的群众路线法宝,全民动员,才没有造成更大的损失。SARS问题的解决,其影响是深远的,它直接推动了我国公共卫生危机应对措施的出台,间接让政府开始正视艾滋病问题,更从容应对“禽流感危机”。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示:全国应急预案框架体系已初步形成[12]。这意味着我国已经初步建立起自己的危机管理机制,有关法律法规的出台实施指日可待。这些措施的出台,同样离不开社会团体和公众的参与,特别是一些科研机构、政府内部咨询系统(如参事室)等智囊机构的参与,这有助于解决危机决策的科学性问题,为日后解决类似危机提供参照方案。

三、总结与建议

借用西方行政学理论来说,随着经济体制改革的深化,政治体制改革向社会结构层面的全面推进,我国现阶段正处于制度转轨时期。转型使得制度在现实中成为一个多重转型的结合体,不同历史阶段的问题几乎同时出现在这个体制之下,就像里格斯所说的棱柱形社会一样,存在异质性、重叠性和形式主义的特点[13]。纵观现阶段的政府危机管理的客观环境,易于诱发公共危机的因素主要有:①(各阶层、团体等社群)对于破旧迎新的认识与接受程度存在一定的差异,将引发一些(观念)冲突[14];②收入分配差距继续扩大,贫富差距日益悬殊,机会的不平等和结果的不平共存,易导致社会矛盾增多;③急速的产业结构变动,就业形势严峻,极易引起经济生活失衡和较为严重的社会矛论文格式盾;④城乡差别、地域差别等发展不平衡现象没有得到有效遏制,社会保障、教育、住房、公共医疗、土地等问题突出;⑤气候变暖、沙尘暴、外来物种侵害等环境问题严重,自然灾害贫乏;⑥国际环境中影响和平与发展的不确定因素增加。这或许意味着我国的公共危机管理将成为常态,美国前国防部长罗伯特•S•麦克纳马拉曾说过:“今后的战略可能不复存在,取而代之的将危机管理”[15]。近几年来,我国危机事件不断。“非典”的沸沸扬扬才过去,各种小煤窑的坍塌事件和瓦斯爆炸又暴露出新的问题,苏丹红一号又火速登场,孔雀石绿与猪肉球杆菌紧随其后,而禽流感在今天也不是新面孔……你方唱罢我登场,套用一句话,那就是:警钟为谁而鸣?为政府危机管理而鸣!如上所述,我国现已进入一个危机频发时期,危机处理将是长期摆在各级政府面前的一项特殊任务。但我国的现实情况是,从国家层面到地方层面上,都还缺乏完善的危机管理机制。为有效防范和应对危机,我们建议,在国家层面应尽快建立常设性国家危机管理中枢机构,协调各相关部门、协同各方面专家,从国家安全和保障民生的高度上研究、制定各类反危机战略和应急机制,以便加强各地区、各部门、各级政府之间的协调应对能力;[16]在地方层面上,也要根据具体情况,设立相应的机构,并且中央政府应给地方政府更多自主权,充分发挥地方处理危机的主动作用;同时还要健全相应的法规制度,增强政府的社会动员能力、公信力和财政能力,提高政府的决策、协调、指挥、控制能力。新晨：

参考文献:

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