公共管理下城市社会养老服务研究范文

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摘要：

我国近年来社会科学中关于城市社会养老服务的研究已进入瓶颈期，有必要梳理自21世纪以来公共管理视角下的城市社会养老服务相关研究，以此为社会养老服务研究深入发展提供参考。在对文献进行分类、编码和统计分析之后发现：大多研究数量大于质量；部分研究缺乏统一的话语体系和可以开展学术对话的研究框架；一些研究照搬西方理论解释中国现实，但对本土适用性缺乏客观检视。基于此，结合社会养老服务研究的现状和发展趋势，反思并总结出未来值得研究的若干方向，重新构建“多层次”、以社区居家养老为核心的我国社会养老新模式。

关键词：

养老服务；社区居家养老；机构养老；文献述评；公共管理

一、我国老龄化背景与养老服务研究现状

在人口老龄化时代，如何满足老年人持续增长的服务需求是继社会养老保险之后，世界各国正在面临的又一难题。截至2014年底，我国60周岁及以上老年人口约为2．12亿，占总人口的15．5％，65周岁及以上人口约为1．38亿，占总人口的10．1％。［1］我国正在经历人类历史上规模最大、速度最快的老龄化进程，可以预见的是人口老龄化将在相当长时间内与我国相伴，成为我国社会的一种常态。事实上，当前我国社会老龄化正与高龄化、失能化、城市化、空巢化、少子化形成“五化”并发的态势，进而放大了人口老龄化的社会影响。一方面，传统的家庭照料面临严峻挑战。另一方面专业机构的照护资源可及性与可得性严重不足。这都意味着未来我国社会养老服务需求将会进入一个急剧增长期。除此之外，我国的人口老龄化是在经济尚不发达，或者说经济基础相对薄弱的情况下出现的，属于典型的“未富先老”、“未备先老”。换言之，无论是从需求满足还是政策供给上看我国养老问题的挑战不仅来自于收入补偿的养老保险，更多的来自于养老方面的社会服务，我国的养老问题将更多面临“由谁来照顾老龄化中国”的问题。［2］“服务”或将取代“资金”成为我国社会保障制度建设面临的主要矛盾。［3］我国学界一直关注社会养老服务及其相关问题，但是近年来城市社会养老服务研究似乎已进入瓶颈期。本文将梳理自21世纪以来公共管理视角下的城市社会养老服务相关研究，检讨现有研究所取得的进展、存在的问题以及未来该领域内理论或经验研究发展的方向和趋势，以期为我国社会养老服务研究深入发展提供参考。中国知网（CNKI）搜索结果显示，自1980年至2015年9月，以“养老服务”为主题的中文期刊论文共计9730篇。对于“养老服务”的研究六成以上集中在公共管理领域（6022篇，61．89％），公共管理学科给予养老服务较多的学术关怀，突出了养老服务作为社会公共问题的理论价值与现实价值。根据已检索出的期刊文献受资助的基金项目来看，有675篇约占总数7％的文献受到国家级和省级科研基金支持，其中受到国家社会科学基金项目支持的有342篇，受到各省级科研基金支持的有191篇，受到国家自然科学基金支持的有93篇，这些数据反映出社会对养老服务的迫切需求以及有关部门对养老服务的极端重视。根据已检索出的期刊文献发表时间来看，自1980年《吉林财贸学院学报》发表第一篇刘世杰翻译的大阪大学经济学部教授藤田晴与养老服务相关的论文《福利财政的今后动向》至今，每年发表的养老服务相关论文数逐年增长，1993年达到两位数（14篇），2004年达到三位数（103篇），2012年达到四位数（1022篇），2014年全年共计发表养老服务相关论文2412篇。这一方面说明近几年中国养老服务需求急剧膨胀，另一方面也充分说明国内学界对养老服务问题关注热情日渐升温。①随着养老服务研究日渐深入，相关学术论文数量也呈几何级数式增加，本文将在公共管理视角下进行关于我国城市社会养老服务模式研究的分析。在文献的筛选标准选择方面，本文以“是否刊发在核心期刊”作为筛选标准。根据筛选标准，在中国知网数据库CNKI中检索到约700篇相关文章，迅速剔除了与公共管理研究视域相关性较小的无效文献，最终确定了652篇文章，进而界定了文献分析的几个维度，如表1所示。文献分析维度的明晰，旨在通过定性分析准确掌握目前学界对于养老服务问题的研究进展与不足，以便在已有研究基础上深入分析，为养老服务研究准确把脉，寻求中国养老服务研究“瓶颈期”的解困之道.

二、现有研究取得的进展

以上述数据为基础，本文将具体分析近年来社会养老服务研究的中国版图，以明确现状，分析趋势，并把脉未来研究方向。

（一）关于社会养老服务核心意涵的研究

1、养老服务核心意涵养老服务是与养老现金给付相对的概念，学者们分别从养老服务资源供给者、内容、目标、原则以及形式等不同角度阐释了养老服务的内涵。从养老资源的提供者来说，人类只存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭来提供养老资源的就是“家庭养老”，而由社会来提供养老资源的就是“社会养老”；而所谓“自我养老”，在理论上讲，就是既不依靠子女和亲属，又不依靠社会保障的养老方式。［4］养老服务是指以国家和社会为主体，以发扬敬老爱老美德、安定老年人基本生活、维护老年人生理健康、充实老年人精神文化生活为目的而采取的政策措施和提供的设施服务的总称，由于服务的不可感知性、不可分离性、品质差异性、不可储存性和所有权的不可转让性等特点，养老服务具有物质和精神的双重特性，既与基本生活、医疗、住房等物质性保障和精神慰籍等精神性保障相并列、又贯穿其中，体现在基于物质保障的照料护理上，并通过照护给老人提供精神上的支持。［5］2、社会养老服务的和核心意涵社会养老服务是通过以社会为途径、以制度化为保障、以多元化为依托的发展导向，在不断完善社会养老政策指导、养老机构网络建设、养老资金多元支持、老年产品市场化提供等多方面服务保障系统的过程中，实现老年人不同层次需求的社会满足。［6］社会养老服务不仅包括政府和社会为老年人提供的日常照料、护理活动、相关设施与制度，而且包括社会为老年人安度晚年提供的所有正式与非正式的、物质与非物质制度安排。［7］（P46）社会养老服务和传统的家庭养老方式不同，是通过社会的途径提供大量的生活照料服务和情感慰藉等各项服务，社会养老服务主要包括基本养老服务（福利性养老服务）、非营利性养老服务和营利性养老服务，其中，基本养老服务和非营利性养老服务是基本公共服务的主要组成部分。［8］

（二）关于社会养老服务客体需求的研究

社会养老服务，核心在“老”，即为老年人提供迎合其需求的服务，老年人既是社会养老服务的出发点亦是落脚点。因而，了解并分析老年人的养老服务需求成为解决养老问题的首要环节。国内不同研究领域的学者从各自学术背景、研究兴趣入手，提出了各自不同的看法，但有一点已经达成共识，即老年群体的养老服务需求是有层次的、异质性的、复杂的多元需求体系，而老年服务需求的满足是一项包含内容众多、涉及政府和社会等部门的系统工程。养老服务需要从满足全部老年人的养老服务需求出发，去构建一个为全部老年人提供均等、有效、可持续的养老服务系统，要从服务供给、服务输送、服务利用的整个过程出发，考虑如何调动包括政府、企业、社会、社区、家庭以及老年人个体在内的多方面力量的作用。老年人服务需求涵盖生活照料、医疗卫生、康复护理、精神文化等诸多方面，包含内容多，涉及领域广；此外，老年人服务需求的满足需要政府、市场、社会、社区、家庭以及老年人个体在内的多元力量的共同参与。［9］一些学者从“社会需要”与“马斯洛需求层次”理论原点出发来讨论“需求”问题，这些理论对于养老服务领域有很强的适用性与指导意义。社会需要是理解社会服务的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础，福利制度的设计旨在回应变迁的社会需要与解决社会问题，改善生活状况与提高人类福利。［10］按照马斯洛需求层次理论，老年人的需求也可分为生理需求（吃、穿、住、用）、安全需求（健康、安全）、情感需求（友情、亲情、归属感等）、尊重需求（尊严、尊重、认可）和自我实现需求（自我价值），要满足老年人的需求，不仅要做到“物质养老（经济赡养）”，还要“精神养老”，更重要的是“文化养老”，真正实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。［11］另一些学者从灵活多样的养老服务需求出发，深入分析产生养老服务需求差异化的原因。养老服务需求体系包含生活需求、急救需求、医疗保障需求、护理需求以及精神需求，产生养老服务差异化需求的因素主要有经济差异、家庭支持条件差异以及个体差异，而“分层养老”是基于差异化养老需求的新理念，旨在满足不同人群养老需求，其实现需要经济、技术与文化的协同支持体系，以使的养老服务更有针对性，提高养老服务目标瞄准率，使老年弱势群体得到更好的保护。［12］还有一些研究通过问卷调查、数据模型等定量研究形式来检视养老服务需求细化类型、需求影响因素、供需适配程度、需求模式以及优化路径。就需求类型而言，老年人对经济供养需求仍是重点，日常照料、精神慰藉及医疗护理的需求还在增加，因此，应对养老服务需求持续增长的发展趋势，应建立健全养老服务体系，建立长效机制，加强机构能力建设，完善社区养老服务等，［13］同时积极挖掘子女在养老方面的潜力，满足空巢老人养老需求也是重要政策着力点。［14］就养老服务需求影响因素而言，年龄、性别、职业、受教育程度、收入水平、能否自我照料以及拥有自有住房状况均对养老服务需求产生显著影响。［15］因此，政府、企业和社会在提供多元化、多层次的养老服务时，要充分考虑不同群体的养老服务需求意愿，在充分考虑居民的年龄、职业、受教育程度、经济状况等多种因素的基础上，不断构建和完善分层次、多元化的养老服务体系。［16］就养老服务模式选择而言，家庭养老模式是目前老年人主要的也是首选养老方式，社区居家养老方式尽管目前仍处在发展的阶段，但其地缘的便利性以及老年人心理上的认同感，［16］因此，增加对社区居家养老服务的投入，使养老服务的资源更多地向社区配置，必然带来更大的受益，社区居家养老方式将成为老龄化背景下重要的社会养老模式。［17］

（三）关于社会养老服务主体结构及其供给方式的研究

社会养老服务，重点在“养”，即谁来养老以及如何养老的问题，“谁来养老”探讨的是社会养老服务的主体结构问题，“如何养老”探讨的是社会养老服务主体以何种方式提供服务资源的问题。现有研究针对主体结构大致从主体各自职能以及主体间互动关系两个维度来进行探讨；针对供给方式大致从居家养老、社区养老、机构养老等层面展开。

1、社会养老服务中的主体结构研究

一些研究从社会养老服务领域政府责任角度展开研究，这些研究侧重点各有不同，但就政府在养老服务中的责任而言，“政府最基本的性质就是履行与公民的契约而使用和支配着公共权力，使其为公民的有效服务达到最优化”已成为学界共识。养老服务属于准公共产品，这决定了政府在养老服务发展中不能缺位。［18］政府既要从宏观角度推进养老服务体系化建设，着眼解决整个养老保障问题，又要从微观角度加强对机构和社区指导管理，以政策支持家庭履行义务，推进专业化建设，着力提高养老服务的质量。政府要起着主体作用，科学制订规划，发展养老机构和居家养老服务，特别是要研究制定家庭养老社会政策，包括发放老年津贴、给予休假、发放和老人共住的家庭住房补贴等，支持家庭成员做好养老服务。［5］居家养老是目前最适合我国国情的重要养老模式，政府作为最权威的社会力量，在居家养老中具有不可推卸的责任，政府都必须承担完善政策法规、加强财政支持、强化科学管理和坚持服务导向等责任。［19］还有一些研究基于政府职能转变抑或从政府与社会、市场部门合作角度出发，以社会组织养老服务职能作为突破点展开研究。中国社会福利制度发展创新的核心和实质是政府社会福利责任的转型，［20］“体制吸纳型”社区社会服务模式，即以政府为核心，通过一定的吸纳渠道（社会服务方式）、吸纳机制和吸纳平台开始将社会服务的提供职能与生产职能相分离，实现社会服务的政府、市场与社会的有效分工与合作，体制吸纳的本质是“公共私营合作制（PPP，PublicPrivatePartnership）”，而伙伴关系的核心又是政府、社区社会组织、驻区企业（单位）、家庭和居民等多方合作。［21］养老服务中政府责任过度收缩和责任缺失并存，建立“能促型政府”是未来政府在养老服务中责任调整的方向，对政府在养老服务中角色的重新调整与改变，并不意味着政府责任面临收缩，而是政府在不同责任上的重新平衡，养老服务供给由从政府提供向政府支持民间提供转型，政府不再直接为公众提供养老服务，而由非营利组织以市场化方式来提供，政府则制定政策和提供资金给予支持，国家与非营利组织建立了广泛合作的伙伴关系。政府的直接服务提供责任应该缩减，而在政策支持、资金投入、服务购买和质量管理方面的责任应该加强。［22］

2、社会养老服务方式研究

我国目前正在建构的以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的养老社会服务体系不仅在学界形成共识，［23］并在最新的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中得到确认。各种不同的养老方式构成了养老服务体系，不同养老方式的服务提供途径也不尽相同，各自的地位、适用性等亦存在差异。

（1）标准化养老方式：

机构养老服务养老机构是为社会养老服务提供保障的社会机构，是为老年人提供生活护理、清洁卫生、饮食起居、文体娱乐和健康管理等服务的综合性机构。［24］机构养老解决的是困难、最需要照料、居家养老无法解决的那部分特殊老年人的问题，而且养老机构具有护理照料典型示范和辐射意义，［25］其不仅具有专业化、社会化、市场化的特征，还能够整合社会资源，节约养老成本，使养老资源得到充分的利用。［4］根据养老机构的出资与承办主体的性质，我国社会福利事业实施机制是“公办＋公助民办＋民办”三轨并行的，［26］具体细化为“公有公办、公有民办、公助民办、民有民办”四种模式，适用于不同消费能力的老年人。［27］在机构养老存在的问题方面，我国机构养老起步晚、底子薄、相关政策法规不健全，机构养老供不应求但资源利用率不高，因为老年人支付能力不足，加之对传统家庭养老方式的偏爱以及对养老机构服务质量的担心等；微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强；养、护、医、送四大功能分离，大多养老机构以“养老”为主，缺乏疾病防治功能；缺乏家庭认同感和亲情滋养；专业、负责的老护工和管理人才缺乏。［28］此外，我国养老机构双轨运行，市场竞争机制不完全，民办养老机构发展空间被挤占，并且公办机构对收住对象的选择性强于民办机构。［29］［30］有研究从公办养老院“一床难求”现象入手，发现公办养老机构每张床位的投资是民办的数倍且享受税收、床位补贴、水电费等各项政策优惠，公办机构设施好、服务也好、收费低，理所当然成为趋之若鹜的选择，与此同时公办机构存在着盲目上马、变相圈地、角色错位、市场失灵与政府失灵并存等倾向。［31］就机构养老的优化路径而言，政府、市场、社会应共同努力，借助市场化手段，构建以“公有民办”为基础，以“民办公助”为主体，以市场化养老为重要补充的多元化机构养老体系，为有需求且缴费能力迥异的老人有效率地提供无偿、低偿、有偿等不同层次的机构养老服务，政府应改革公有公办机构为公有民办机构，大力发展民办公助型养老机构，积极发展营利性养老机构。［32］对于民办机构，应确立以提高质量为重点，通过质量去带动数量的发展战略，通过政府的资助而大力加强机构服务能力的建设和监管体制的建设，构建一个以质量竞争为核心的良性运行机制。［24］对于公办机构，政府应构筑“社会养老安全工程”和“社区养老服务网络”，政府要走适度福利型、完全护理型为基本特点的公共养老机构发展之路。［31］

（2）开放性养老方式：

居家养老服务居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为在家居住的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等，是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务、建立养老服务体系的重要内容。［33］居家养老实际上是把老人在家中居住和社会为老人提供上门包护服务结合起来、将家庭养老和机构养老合理要素结合起来的新型养老模式，［34］具有资源高度集中、服务效率高、资本和空间需求小、灵活多样、简便易行的特点。［35］其优势是让老人身处熟悉自由的环境而摆脱养老院束缚、节约社会养老成本、满足老人情感需求、增加社会就业。［36］［37］政府效能发挥、市场化运作、服务队伍建设、资源有效整合，是当前全面推动居家养老服务面临的实践难题：首先，政府职责边界不清，政府责任越位与缺位并存；其次，市场运行机制发育滞后，政府过度介入，抑制了民间组织和企业的健康发展；再次，服务队伍建设不能满足现实需求，志愿者队伍缺口较大；最后，服务资源利用效率低下，政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够。［38］居家养老虽然是我国养老的最基本方式，但各地在推进养老服务体系建设中，多以建立大型养老机构为主，居家养老发展相对缓慢，主要表现为服务覆盖面小、服务内容单一、服务供给滞后于服务需求。［38］就居家养老的优化路径而言，政府理性支持、完善基础设施；采取恰当方式、遵循市场原则；发展社会组织、充分发挥协调作用，三点缺一不可。［39］有研究提出“跨部门协同合作的立体网络居家养老服务供给模式”是以居家养老服务需求为核心，需要资源汲取系统（政府统筹、市场统筹和家庭统筹）、组织分化系统（专业分工、协同合作、运行有序）、行政调试系统（规则制定、权责配置、协调控制）、心理整合系统（包括规则约束、责任共担、信任维系）互动协作实现。［40］

（3）区域化养老方式：

社区养老服务社区是地域性社会生活共同体，随着“单位制”向“社区制”转变，社区在养老服务供给中扮演着日趋重要的角色。社区养老服务是在政府的倡导下，以区、街道、居委会的社区组织为依托，服务于社区的老年居民，满足社区老人的多种养老需求，具有非制度性、综合性、互动性、福利性、地域性等特点。［41］现有研究大都着重突出居家养老和社区养老的同质性，将其合称为“社区居家养老”，社区居家养老服务是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机构为载体，通过政府购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式，采取上门、日托或邻里互助等服务形式，为居家养老的老人提供以生活照料、医疗保健、心理慰藉等为主要内容的社会服务，社区居家养老服务面向全体老年人，但优先保障低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人，在一定程度上具有福利性质。［42］然而，我国社区养老服务覆盖面仍十分狭窄并且普遍存在社区管理者认知狭窄、义务性和福利性服务的偶然性和不稳定性、服务内容与对象需求脱节、社区服务与医疗服务整合力度薄弱、服务人员队伍专业性与稳定性缺乏，［43］精神慰藉服务不足、服务经费短缺、社会资源利用不足等缺陷。［37］这就需要从责任建构、制度设计分层与配套、技术层面等宏观角度与完善建立专业人员队伍、完善服务内容、建立多元筹资机制、扩大对象范围、整合社会资源等微观层面优化社区居家养老模式。［44］［37］

（四）关于社会养老服务管理体制与运行机制的研究

管理纷繁复杂的养老服务，一整套完善的服务管理体制与运行机制必不可少。养老服务管理体制是指按照法定方式和程序，采取一定的方式、方法和手段，对养老服务进行计划、组织、领导、协调、控制及监督，养老服务管理职能、机构设置、隶属关系、权限划分、管理机制等方面的总和，包含立法层次、行政主管层次、业务经办层次。［45］但是，现行养老服务管理体制并不健全，现行管理体制还存在老年保障法制化程度低、政府养老服务行业管理职能薄弱、主管部门统筹养老事业的权限不足、养老服务行业管理方式粗放、公办养老机构仍按照行政方式运行等问题。［45］因此，应当健全政府为主导的多中心社会服务供给模式，实现社区社会服务的复合生产及其管理再造，大力推进政府购买社会服务，建立多元参与的社会服务机制，推进社会服务的标准化和专业化。［9］这就需要养老服务行业管理职能与举办机构职能分开，推动政府职能向提供基本公共养老服务转变；需要尽快实现养老服务全行业管理；需要建立适度集中、权责一致的养老服务行业管理体制；需要建立营利性与非营利性社会养老服务机构的分类管理制度。［45］就养老服务的运行机制而言，学者们从保障机制、财政补贴机制、政府购买机制等几个维度展开了研究。保障机制是推动养老服务体系建设的关键，保障机制应该立足于保障服务主体、保障服务内容和保障服务渠道。［46］我国养老服务补贴机制经历了从直接补贴供方的“床头补助”逐渐转向补贴需方“定项补助”、“人头定额补助”并引入竞争机制，建立统筹城乡、融通居家和机构的基本养老服务补贴制度，是养老服务补贴制度发展的基本方向；确保制度公平、公正和可持续性，是养老服务补贴制度的基本要求；处理好政府和社会的职责关系，是养老服务补贴制度有效运行的保障，而发展与完善养老服务补贴制度，就必须明确该制度的性质，从国家层面细化制度的顶层设计，在完善评估体系、服务运行机制及强化服务监管等方面着力。［47］我国政府对养老服务的购买机制存在四种方式：服务机构的补助购买、服务项目的委托购买、服务人员的岗位购买以及服务对象的补贴购买。［48］有学者根据购买过程中政府与社会组织关系及购买程序差异，总结出三种购买模式：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买以及独立关系竞争性购买。［48］政府购买养老服务存在政府角色转换、微观运行机制、宏观政策保障等方面存在的不足都使其公平性、有效性受到质疑，优化政府购买养老服务机制包含微观运作机制和整体宏观配套机制的不断完善，包括廓清政府职能定位，明确公共服务购买内容；实施分类服务购买，灵活运用多种购买方式；提供资金和法律保障，确保公共服务购买制度规范；建设信息化平台，促进公共服务网络治理；培育相关社会服务机构，构建公共服务中的公私伙伴关系。［49］

三、现有研究的不足与未来研究趋势

总的来看，过去十几年中我国养老服务研究“成绩不小问题不少”，在经历了近几年平稳较快发展之后，我国养老服务研究也逐渐进入瓶颈时期，研究的规范性日益凸显其重要性。其一，现有研究的数量大于质量，简单重复劳动较多，一些研究主要局限于现象和经验的描述，一些研究倾向于宏观体系构建，描述性分析和规范性阐述的研究偏多，缺乏微观深入分析，对于社会养老服务本质属性、供给匹配程度、应对过程基本规律的归纳和分析偏少缺乏理论框架和必要的数据支撑，导致理论的解释力和结论的说服力都大打折扣；其二，现有研究中缺乏统一的话语体系和可以对话的研究框架，缺乏跨学科之间的合作与交流，基本上还是“各自为政，各说各话”，无法建立跨学科、跨领域的学术共同体；其三，一些研究借用西方理论，以国外相关实践做比较研究，研究多为验证西方理论或直接用西方理论解释我国现实，但对其适用性缺乏客观检视，适合我国国情的本土化理论阐释框架较少。基于此，我们必须反思进而重构我国社会养老服务模式。家庭养老核心地位丧失，人性关怀与精神慰藉缺失；养老服务供需矛盾突出，主要表现为重视政策制定而忽视执行效果、重视机构建设而忽视使用效率、重视潜在需求而忽视有效需求；养老服务“居住分化”弊端凸显，服务效果与效率不甚理想，这些都是造成现阶段我国养老服务滞后的几个顽疾。其中，制约我国社会养老服务发展的根源就在于现行的“居住分化模式”，然而，基于福利责任分担与居住视角的养老服务设计却存在难以克服的缺陷：

第一，政府基于居住分化视角对老年群体在政策执行层面上进行简单划分，人为分化出福利不平等。

“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成政府主导、社会参与、全民关怀的服务体系”是我国目前社会养老服务体系的完整表述。居家、社区、机构是我国当前养老服务体系的核心，这是学界研究的普遍共识。从2010年开始，基本养老服务体系建设规划跻身“十二五”规划，一些地方政府提出“90－7－3”、“90－6－4”的养老服务体系建设目标，即倡导90％的老年人在社会服务协助下通过家庭照料养老，6％－7％的老年人通过购买社区照顾服务养老，3％－4％的老年人入住养老服务机构集中养老。这些格局均导致“补缺型”的福利导向：90％的老年人主要依赖家庭提供养老服务，在少子化、空巢化日趋严重的今天实质是“自我养老”、“无人养老”，社会养老服务仅面向10％的失能、半失能老人，这显然有悖“普惠型”福利取向。我国的养老模式是“9073”、“9046”，但现有政策主要是扶持机构养老，这是一个极大的悖论。

第二，养老服务提供责任的固化与居住方式挂钩，削弱了服务供给渠道多元化与服务内容多样化。

目前养老服务体系中，一方面，居住在家中的老人主要依靠家人和社区提供养老服务，老人基本与养老机构无关，同时基于亲缘关系为老人提供服务的家庭成员与社区无关，这就必然导致居家老人获得的养老服务内容单一，质量难以保障；另一方面，机构养老服务切断了与居家养老之间转移接续的可能性，这就导致了专业化老年服务机构相对缺乏与机构养老资源长期紧张。社区居家养老与机构养老之间不可逾越的鸿沟，实际上为老人接受照护是十分不利的，会让老人陷入两难的抉择：远离家庭接受机构专业照料还是居家接受非专业、非制度化的临时照料。

第三，行政管理体制与居住方式重叠，不利于有效整合养老服务资源。

“以社区服务为依托”说明了社区在为居住在家庭中就地养老的老人提供服务的必要性与重要性，但我国目前的现实是，“社区”是一级行政管理机构，也就是老百姓常说的“政府的腿”，除了养老服务之外还承担着其他社会管理与服务功能，几乎无暇提供专业化、精细化满足个性化需求的养老服务。与之相对的是，专业化的养老机构与护理机构在行政上归属民政部门和卫生部门管理，它们大多远离社区因而无法在社区层面就近为居家养老服务提供技术、人力等资源支持，而在“政府购买服务”机制还有待完善的今天，草根社会服务机构很难进入社区，造成社区养老服务资源的紧缺。目前，政府在推进社区居家养老服务中干预较深，致使社区居家养老服务带有浓厚的行政色彩，政府应从具体事务中逐步淡出，从政策以及公共财政层面给予支持，同时以各种方式搭建机构养老服务与社区养老服务的整合平台。社会养老服务的重点应该向满足老人需求的照顾与护理回归，其本质在于服务的可及性与可得性，而非出于政绩考虑的养老机构床位数以及养老服务以居住地为圆心的现行供给方式，应当也必须明确的是，居住方式与老年人功能状况以及服务需求并没有必然联系。如果养老服务能够实现有效整合递送，那么老年人将在两种现有居住方式中真正实现自由选择。在社会政策的价值取向层面，我国养老服务政策应从“局限性、防御性的补缺型福利模式”走向“普惠型社会保护模式”，基于此，明晰多元主体在社会服务供给方面的责任，让政府负责制定养老服务的法规政策，确立养老服务的整体发展规划、经费预算、组织协调和监管工作，让政府与市场和社会形成“吸纳式合作”关系；让社区真正成为发挥服务功能的重要载体，成为政府各项政策的执行者，规划、资金的落实者，并为各组织机构提供功能齐全的社区服务网络。我们认为，机构与居家、社区养老服务互为补充，相互衔接，社区居家养老整合模式将会成为我国城市养老服务的必然趋势，这种整合模式可以运用现代互联网技术、物联网技术，实现以社区为“基站”辐射带动家庭和机构，实现养老服务资源共享，将分层化的养老服务“链接整合”进网络化的递送体系当中，按照老人个性化需求实现养老服务的精准递送，必将使城市社会养老服务模式发生根本性的转变。

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作者：徐倩 周沛 单位：南京大学政府管理学院