城乡基本公共服务论文范文

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1现行的公共财政体制不够完善，城市与农村的财政力量差距悬殊

目前，我国各级政府的财政职能划分还不够明确，面临事权与财权不对等的问题，并在各级政府间出现了“事权层层下放、财权和财力层层上收”的现象［2］。这使得县乡基层政府面临着自身的财政能力无法承担为农村提供公共服务的重任的困境。我国的公共财政体系受计划经济体制的影响较大，暂时还未能形成城乡一体化的公共财政体系。在公共服务资金筹集体制上，城市和农村存在很大差异的。我国城市的基本公共服务资金几乎完全由政府提供，但农村仍然运行的是制度内与制度外筹资并存的模式［3］。农村供给通过“一事一议”方式筹资的比例依然很大。我国自2006年取消农业税后，县乡政府的制度内收入进一步缩减，县乡政府一度陷入财政困境。县乡政府政府只能借助于制度外资金来保证经济运行，甚至在一定时间段内出现了乱收费、乱罚款等现象。虽然这种现象由于近年来国家对农村发展的大力扶持已有所改善，但尚未从根本上解决县乡财政短缺的问题。我国在中央财政支农专项资金使用上，存在环节重复、资金分散的问题，并且在资金管理上甚至出现存在扣留、挪用的现象，致使支农专项资金的投入与使用效率低下。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、促进社会公平、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径，但目前我国转移支付制度并没有很好地发挥财政平衡功能［3］。

2国外城乡基本公共服务均等化实践

2．1国外推行的各种有效的基本公共服务均等化政策在国外，各国依据本国国情制定了众多有效的推进基本公共服务均等化的政策。美国的政策实践主要致力于基本公共服务内容。在教育、医疗、养老等基本公共服务均等化方面采用了多种补助相结合的模式。水平补助、基数补助、保证税基等补助模式各有特色并相互补充。同时，美国对广大农村地区实施免税和减税优惠政策。德国致力于保障全体享受相同生活条件的权利，并在全国范围内落实统一的生活标准;同时，德国设有财政均等化项目，富裕州缴纳累进税后通过财政均等化项目向弱势州提供一定的资金补贴［4］。加拿大为保障国内基本公共服务均等化实行了强有力的财政转移支付政策。联邦政府对财政收入低的省份实行有效的财政转移支付，具体措施如下:取全国税收收入水平居2～6位的省份的均值作为全国的财政补助标准，依据此标准对财政水平较低的省份或地区给予补助，补助数额=(全国的财政补助标准－该地区的财政水平)*该地区的人口数［5］。另外，加拿大在全国范围内实施统一的基本公共服务标准。这两大政策能够保障省域间财政支出能力的相对均等和省域之间资源的流动性，促进各区域发展机会的均等。在日本，中央直接对47个都、道、府、县和3300个左右的市、町、村的收入和支出进行分配。同时，为提高公共服务供给的效率，日本实行公共服务的民间委托和民营化，并在2006年颁布了《关于引入竞争改革公共服务的法律》［6］。这些政策确保了日本地区间财力分配的横向均衡，并提高了基本公共服务的质量和效率。这些政策在各国实现城乡公共服务均等化的过程中都发挥了较大作用，并且取得了较好的成效。

2．2采用多元化的基本公共服务供给模式国外农村地区的公共服务供给模式各具特色，但从供给主体方面分析，主要存在如下两种模式。一是在经济和社会发展较快、市场经济体系完备的欧美等发达国家，地方政府和基层社会组织有着长期自治的经验和能力，因此逐步形成了由政府、企业和社会组织多方协同提供农村公共服务的供给模式［7］。例如，在美国国防领域的公共服务主要由联邦政府提供，而其他类的农村公共服务主要由各州政府和社会组织共同提供。美国的部分农村医院便是由社会慈善组织筹建的。二是在经济发达但地方政府自治能力不强的日本、韩国等国家，以中央政府为主导、各级农村合作组织实施的农村公共服务供给模式［7］。在日本，农村的公共服务主要是由政府和农协组织提供的。中央政府对农业的高度支持和保护是日本农村能享有均等化公共服务的重要保障。

2．3重视城乡公共教育资源的均等化配置在美国，农村与城市的义务教育体系由联邦政府进行统一管辖，农村义务教育已经覆盖全国。美国建立有较为完备的财政转移支付制度，用于消除各州之间以及城乡之间教育不均衡的状况。教育支出经费主要来自公民的财产税，并形成了以州级政府为主，联邦政府、州级政府和学区共同承担义务教育经费的义务教育供给模式。为确保城乡能享有均等化的义务教育，日本颁布了《偏远地区教育振兴法》、《孤岛振兴》等法律法规保障农村教育的发展，并建立了城乡一体化的义务教育财政体制，由中央、都道府县和市町村三级政府共同承担农村义务教育经费［8］。韩国在教育资源分配侧重于对农村发展的支持和保护，推行“先农村后城市”的基础教育政策。农村的义务教育经费主要来自于政府，而大中城市的教育经费多来自于地方政府与私人。

2．4重视城乡之间公共基础设施的均等化20世纪90年代中期起，日本政府每年拨款约10亿日元用于补贴农业基础设施等农业生产建设，援助农村兴建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城乡基础设施水平差别不大，农村居民享受着与城镇居民一样的水、电、气、空调等基础设施。美国农村基础设施由政府和社会组织共同提供，在农村地区建有非常发达的社会化服务体系。美国在城市与郊区之间，建有良好的市内公共交通体系，将城乡经济紧密相连，随着其他基础设施的进一步完善，越来越多的富裕居民从城市中心迁往郊区。在欧盟，城乡一体化融合已经完成，建成了现代化的农村基础设施网络。大部分村镇均修建有高等级公路与通达的高速公路网络密切连接，水利工程、集中供水、污水处理、垃圾处理、农村用电、道路和土地改良等设施完备。这得益于欧盟框架下，发达地区对落后地区、富裕的成员国对较贫穷成员国发展基础设施和服务的共同扶持政策。

2．5确保农村公共服务的财政投入为保证农村基本公共服务的持续性，各国均倾向于加大农村公共服务事业的资金投入。美国在农村地区实施税收优惠和财政补贴。农民税种较少且纳税额较低，总体而言减免力度比较大。美国每年约有1/4的农民免交所得税，有约一半的农民仅按最低税率交税，并且农村地区在生产、储备、出口、休耕等环节均有一定的财政补贴［7］。日本的农业补贴所涉及的范围非常广泛，对水利建设、基础设施、农业生产资料购置和农地整治等方面均有财政补贴。同时，日本还为农民提供低息贷款。日本城乡基础设施水平差别不大也主要缘于政府对农村建设的巨大投入和完善的财政转移支付制度，这些举措保证了全国各地方政府都能为本地居民提供最低限度的公共服务。法国在政府预算中专门设立了农村发展整治基金，专门用于治理和改善农村环境。并且法国会给予购买农业机械及配件的农民一定的财政补贴。2013年底，欧盟各成员批准未来共同农业政策改革方案，预计2014－2020年再投入4083亿欧元，约占欧盟同期总预算的38%。这些连续性扶植政策把改善基础设施和提供基本公共服务作为其中两大重点［9］。

2．6完善的基本公共服务均等化的监督管理国外很多国家建立有完善的基本公共服务均等化绩效评估机制，以确保公共服务均等化取得实效。早在1999年，英国联邦政府已运用现代信息技术构建了跨部门的网络化信息系统，并将对基本公共服务的绩效评估与部门的日常管理相结合。英联邦政府对基本公共服务实施绩效评估20a来，基本公共服务均等化的效率和质量有了显着的提高。美国国家绩效评价委员会提出以公民意愿为导向对基本公共服务进行绩效评估，并逐步形成了多元化主体的评估体系。1998年，美国专门颁布规定，要求所有政府公共服务部门都必须要做绩效报告，并要求向各方反馈绩效评估结果［10］。这些绩效评估报告在一定程度上推动了公共部门工作效率的提高和基本公共服务质量的改善。澳大利亚的基本公共服务绩效评估主体由政府内部评估机构、政府外部评估机构和国家公民三部分组成。在基本公共服务绩效评估环节引入公民参与，不仅引导公共部门更加注重公民的基本公共服务诉求和基本公共服务的质量，而且能够确保基本公共服务与公民的意愿相一致［11］。

3我国实现公共服务均等化的建议

与欧美及日本等发达国家相比，我国基本公共服务的均等化水平明显偏低。我国应自觉地吸取他国实现基本公共服务均等化的理念和经验，并积极摸索适合我国特点的推进基本公共服务均等化路径。

3．1创建多元化的城乡公共服务供给模式我国作为人口大国，基本公共服务的需求与日俱增，单纯依靠政府供给，很难在短期内实现城乡基本公共服务均等化。我国可以借鉴别国所采用的多元化公共服务供给模式，拓宽公共服务的供给渠道。我国的市场经济体制正在逐步完善，实现公共服务市场化供给是可行的且必然的。因此，我国应该吸引各种非政府组织加入到公共服务供给中来，建立以政府供给为主体，多方参与的多元化供给模式［12］。可以在我国广大农村地区开展政府购买公共服务的试点工作，通过购买合的方式将公共服务的供给承包给其他社会主体，从而提高公共服务的效率和质量。但是必须依据各种基本公共服务的特点选择适合的供给主体。例如义务教育、公共安全、公共卫生等纯民生公共服务必须由政府作为供给主体，而例如公共基础设施、供水供电等不易造成垄断或拥挤的准公共服务产品可以引入社会组织作为其供给主体。

3．2深化公共财政体制改革，实现城乡一体化财政在促进城乡公共服务均等化进程中处于举足轻重的位置。我国应借鉴美国、日本、欧盟等国家，为确保农村公共服务的持续性和城乡公共服务的均等化，必须加快推进地方公共财政体制改革。首先，我国必须纠正之前在提供公共服务上对城乡的差别化对待，尽快改变城乡财政投入失衡的局面。这就要求我国必须调整财政支出结构，把提高农村基本公共服务水平作为重中之重［13］，确保农村公共服务事业的财政投入。其次，必须明确各级财政在提供各类公共服务中的职责和作用。消除中央财政和地方财政在推进城乡公共服务均等化进程中“缺位”和“越级”的现象，并将各级财政在公共服务事业中的职责逐步纳入法制化管理的范畴。与此同时，我国应该建立完善的转移支付制度。在美国、日本、韩国的国，国家财政的转移支付对实现城乡公共服务的均等化具有强大的推动作用。我国可以通过法律的形式开规范我国的财政转移支付制度体系;在此基础上我国应当增大对县乡财政的一般性转移支付比例;另外，必须规范并加强对专项转移支付资金的管理，加大对农村基础公共设施、道路交通、河流改造、医疗条件等方面的专项转移支付比例，缩小城乡公共服务差距［13］。

3．3加强政府公共服务信息化体系建设英国的政府信息化网路建设对本国实现基本公共服务均等化做出了卓越的贡献，这值得深处城乡公共服务非均等化的中国学习和借鉴。政府城乡一体化的信息化建设既可以促进政府自身行政能力的提升，又可以稳步推进城乡基本公共服务提供均等化的进程，实现公平与效率双赢的局面［14］。首先，我国应该建立公开与合作的公共服务信息化体系，致力于推动政府与民众、上级政府与下级政府以及不同地区政府之间的信息交流与合作;其次，政府具有向社会公众提供公共信息的责任，且政府具有获取社会各方面信息的能力，政府可以通过信息化建设达到公各类信息上传下达的目的，民众可以通过政府信息化平台享受到公共信息服务;另外我国应致力于建立完善人民公共服务信息获取机制，充分宣传中央级地方政府所出台的关于基本公共服务的政策，确保广大民众能够及时获取政府的基本公共服务信息，有助于加深民众对政府政策的理解与支持。

3．4改善城乡基本公共服务的绩效评估体系英国和美国基本公共服务均等化的实现离不开两国在公共服务事业中有效的绩效评价。因此，我国可以借鉴他国的成功经验，把城乡基本公共服务均等化纳入各级政府的政绩考核指标体系，建立城乡基本公共服务均等化的问责制。我国各级政府必须坚持以城乡居民满意度作为衡量公共服务供给水平的根本标准，探索科学的绩效评估方法。同时，可以效仿澳大利亚，在绩效评估中引入公民参与机制，建立全方位、协调互补的考评体系，监测和评估城乡基本公共服务一体化的全进程，将城乡基本服务均等化程度作为党政领导干部绩效考核的重要依据。另外，各级政府还应建立激励与约束并存的引导调节机制，确保城乡基本公共服务均等化的稳步推进。

4结束语

当前我国基本公共服务水平城乡差距较大，农村的基本公共服务供给主体过于单一，现行的公共财政体系还不够完善。发达国家在实现基本公共服务过程中的举措为我国推进城乡基本公共服务均等化进程提供了参考。我国必须立足于本国国情，逐步将社会组织引入城乡基本公共服务供给环节，并进一步深化公共财政体制改革，同时还应加强基层政府的公共信息化平台建设，改善基本公共服务绩效评估体系。总之，实现城乡基本公共服务均等化任重而道远。

作者：季培君黄涛珍单位：河海大学公共管理学院