援助制度的公共服务论文范文

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一、公共服务横向援助的困境

1．支援方在选择具体的受援方上缺乏明确合理标准虽然宏观层面的援助关系由上级政府规定，如中央政府在《汶川地震灾后恢复重建条例》中规定广东省援助汶川县，深圳市援助甘肃省受灾严重地区，但广东省援助汶川县的哪个乡镇，对各个乡镇援助什么项目，则由广东省来确定。由于缺乏明确合理的标准，支援方通常根据主观判断选择具体受援方，由此产生不少问题。例如：在某省的“千校扶千校”计划实施中，一些县城中小学或镇中小学被选为受援方，而更需要受援助的村中学、村小学则很少被选择。在某省会城市对省内落后县的援助中，大量援助资金投向县城，而投向该县农村地区的资金非常少。这种选择在某种程度上造成一定范围内的“强者越强，弱者越弱”，对公共服务均等化起到逆反作用。

2．援助内容不合理一方面，经济援助比例远大于公共服务援助。当前开展的对口援助主要以经济援助为主，通过经济援助和经济合作增强受援方的“造血”功能。在长江三峡工程的对口支援、国家八七扶贫攻坚计划、汶川地震对口支援，以及对口支援西藏和新疆中，经济援助都是重头戏，公共服务援助则处于次要地位。然而，经济援助需要具备一些基本条件，譬如产品市场、市场意识、技术人员、管理人员等，但受援方很难具备这些条件，使得一些经济援助项目难以经营下去。在援助西藏、新疆的经济项目中，有不少失败案例。1996年国家经贸部投资600万在西藏那曲建起一个羊绒分梳厂，2001年因亏损严重而夭折；青岛市政府投资1300万援建的日喀则塑料编织袋厂和轮胎翻新厂也因种种原因而停产。经济援助不但没有发挥“造血”功能，还造成受援方“失血”，加剧“贫血”。与经济援助相比，公共服务援助更容易成功，“即使不够成功也不会成为当地的负担”。另一方面，公共服务援助内容不合理。目前，对口援助越来越重视公共服务援助，通过提高基本公共服务水平来提升受援地居民的生存能力，挖掘发展潜力。但是，公共服务横向援助由政府主导，通过颁布政策条文方式规定双方援助关系，在确定援助关系中较少征求双方的意见，容易造成“拉郎配”现象。由于双方并非“情投意合”，支援方急于完成上级政府的任务，很少花费时间和精力来调查收集受援方的需求信息，使得不少援助项目脱离受援方的实际需要。支援方通常将援助资金投入道路、市政工程、电站电线、房屋改造、水渠等“硬件领域”，而对于与居民生活密切相关的教育、社会保障、医疗卫生等“软件领域”投入较少，由于援助未能从受援地的实际需求出发，使得受援地居民未能真正享受横向援助的成果。例如：某省的一个区对省内落后农村支援中，投资建设3D电影院，建成后，到电影院看电影的居民寥寥无几。

3．监督机制与绩效评估机制不完善监督机制是公共服务横向援助的保障制度，它能够确保公共服务横向援助按预定计划实施，切实发挥作用。然而，目前公共服务横向援助的监督机制还很不完善，对于资金和物资拨付到受援方后的使用情况缺少有效监督，一些项目建设过程中偷工减料，相关资金被挪作他用，导致援助的实际效果与预期效果有较大差距。绩效评估是检验公共服务横向援助产生何种效果、产生多大效果的重要手段，但由于公共服务横向援助是“花自己的钱，办别人的事”，支援方主要关注是否完成上级交给的任务，而并不看重援助产生的实际效果，不重视公共服务横向援助绩效评价机制的建设。有很多援助项目没有开展绩效评估；有的开展评估，但只是确定一些宏观、粗糙的指标，评估并不能反映实际情况；有些评估只是走过场；有些评估只规定奖励措施，没有惩罚措施。缺乏有效的绩效评价机制，就难以对项目实施过程、资金使用情况进行约束与及时纠正。很多援助项目有“轰轰烈烈的开工、奠基、剪彩仪式”，但最后却草草收场，公共服务横向援助无法发挥真正的作用。

4．公共服务横向援助的持续性问题目前开展的公共服务横向援助都有一定的期限，例如：汶川地震对口支援为期3年（2008－2011年），广东省开展的“千校扶千校”亦为3年（2008－2011年），2010年开展的新一轮对口支援新疆期限比较长，为期10年（2011－2020年）。当对口支援的期限到了之后，支援方一般选择终止支援行动。一旦支援方终止援助，所援助的公共服务设施运行很容易出现问题。公共服务横向援助中所建设的公共服务基础设施的规模和标准与原来相比有大幅度提升，维护营运费用必定相应增加，由于受援地区一般经济较为落后，很难筹足相应的资金与技术人员来保障公共服务设施正常运转，使得公共服务设备设施难以发挥作用。例如：1985年援助西藏那曲医院的两部高压氧仓，是当时国内为数不多的先进医疗设备，但由于缺少资金和专门人才，两部高压氧仓一直没有使用，1996年卫生部发文，不允许再使用。［3］（PP．349－350）再如：某市向某贫困县捐赠一辆非常先进的校车，但司机工资与相关支出跟不上，使该校车成为摆设。

二、公共服务横向援助支援方行为的制约因素

公共服务横向援助是颇具中国特色的基本公共服务均等化制度，是一种特殊的政治经济现象。从区域合作而言，它又是一种围绕着公共服务开展的特殊的区域合作模式。这种具有多重特殊性的制度在实际运行过程中遭遇多种困境，支援方作为公共服务横向援助的重要主体，这些困境的产生与其有着密切关系。深入探讨支援方行为选择的制约因素，把握支援方行为选择的因果规律，有助于完善公共服务横向援助机制，提升公共服务横向援助的效果。

1．内在动力因素公共服务横向援助的支援方是具有相对独立利益的主体，作为一种无私的“兄弟般”帮助，与其追求自身利益的行为逻辑相悖。公共服务横向援助的支援方面临着内在动力不足问题，是制约公共服务横向援助开展的最主要因素。以某省实施的“千校扶千校”为例，地方教育部门、各中小学是相对独立的利益主体，具有理性“经济人”特点，追求自身利益最大化。地方教育部门和中小学的收益主要受到收入、教育质量、惩罚或晋升的影响，据此，地方教育部门收益函数为。其中，Ye代表地方教育部门的函数收益，I代表教育部门收入，Q代表本地区教育质量，D代表上级政府对教育部门的惩罚或晋升奖励。Ys代表中小学的函数收益，I′代表中小学的收入，Q′代表中小学的教育质量，D′代表教育部门对中小学的惩罚或晋升奖励。在这些条件约束下，地方教育部门将分别追求I、Q、D的最大化，以使得总收益最大化。中小学校同样如此，追求I′、Q′、D′最大化，使总收益最大化。对于受援学校和所在地教育部门而言，由于得到了支援学校的支援，不仅收入I和I′有提高（支援学校对受援学校进行捐款和实物捐赠），而且教学质量Q和Q′也得到逐步提高，教学质量提高则提高了受援学校和所在地教育部门领导的晋升概率D和D′。受援学校和所在地教育部门的收益呈上升趋势（如图1所示）。对支援学校和所在地教育部门而言，由于要对受援学校进行实物和教学质量的援助，将在某种程度上降低I和I′、Q和Q′，从而使得晋升概率D和D′也有所降低，因而支援学校和所在地教育部门的收益呈下降趋势（如图1所示），不过下降幅度比较小。如果支援学校和受援学校都是本市范围，而非跨市的，所在地教育部门的收益不会产生变化，但支援学校和受援学校的收益会产生变化，而且由于市内各中小学间存在着资源竞争和升学率竞争关系，支援学校的收益会明显降低，而受援学校的收益明显提高。公共服务横向援助使得受援方的收益有较为明显的提高，它们普遍具有比较强烈的参与愿望，希望得到更多的援助。但对支援方而言，其收益没有增加，甚至呈下降趋势，它们缺乏参与横向援助的内在动力。公共服务横向援助类似于“存量改革”，即一方受益，但不保证另一方利益不受损。因此，如果没有适当的利益补偿，没有强有力的监督约束，支援方通常以消极态度对待公共服务横向援助，工作推进不力，援助方案和任务迟迟不落实，或有选择地执行某些援助政策。即使迫于上级政府的压力参与横向援助，援助工作也不会做细做精，对受援方的实际情况没有开展深入调研，从而获取不到真实的需求信息，导致盲目上马脱离当地居民实际需要的项目。这种公共服务横向援助的“形式主义”，使得钱投入不少，人力物力也投入较多，但却产生不了太大效果，造成财力、人力和物力的浪费。

2．观念因素我国是中央集权的单一制国家，全国性的重大问题主要通过中央至地方的“自上而下”力量来解决。解决民族地区、落后地区基本公共服务均等化这种重要问题，理所当然被认为是中央政府的责任，而不是作为发达省份的支援方的责任。不仅观念上如此，实际中亦践行这种观念。在促进基本公共服务均等化的公共财政体制改革上，主要重视纵向财政转移支付制度改革，力图通过加大对民族地区、落后地区的转移支付力度，来推进基本公共服务均等化。对于公共服务横向援助制度，尤其是横向财政转移支付制度提及非常少。这点在理论研究上也得到佐证，理论界将焦点聚集于纵向财政转移支付制度，忽视公共服务横向援助制度。在中国期刊全文数据库检索“公共服务均等化”、“公共服务＋制度”等篇名、关键词，发现从1990年至2012年，在相关论文中，95％以上从纵向财政转移支付角度论述基本公共服务均等化，谈及公共服务横向援助的只有寥寥几篇。由于不是自己的责任，以及缺乏理论支撑和指引，支援方在开展“对口支援”、“对口帮扶”方面总存在着这样或那样问题。支援方更热衷于经济支援，希望通过对受援方的经济援助获得合作机会，藉此带动自身经济发展。对于对自身经济发展无多大促进作用的公共服务横向援助，则缺少热情。支援方“重经济援助、轻公共服务援助”的心态，使得公共服务横向援助制度建设徘徊不前。

3．社会因素政府是公共服务横向援助中的“导演”和“主角”，但也需要社会力量这种重要“演员”。我国具有“一方有难，八方支援”的传统价值理念，这是公共服务横向援助的正能量。但在现实中，这种正能量并没有得到充分释放，公共服务横向援助处于“政府唱戏、公众看戏”境况。一方面，公共服务横向援助处于“自上而下、封闭的、隔离于社会”运行状态中，社会力量难以参与到公共服务横向援助中来，即使允许参与，亦附加诸多限制条件。另一方面，社会公益制度与环境成为影响社会力量参与公共服务横向援助的重要制约因素。我国社会公益制度不完善，社会捐赠不透明，已经严重影响了企业和公众参与公共服务横向援助的意愿。社会慈善更多是“运动式”慈善，而非源自于公众真正的慈善精神。自2011年6月“郭美美事件”发生后，2011年我国社会捐赠较上一年下降近2成，红十字会系统获捐剧降6成。2011年我国接收国内外社会各界的款物捐赠总额约为845亿元，占同年我国GDP比例为0．18％；人均捐款62．7元，占同年我国人均可支配收入的0．33％。而同年美国人均捐赠为962．6美元，相当于中国人均捐赠的97倍。［4］社会公益慈善环境的不佳，不仅使支援方承受着较大的资金压力，也得不到社会舆论的大力支持，对支援方参与公共服务横向援助的主动性和积极性产生较大的负面影响。总而言之，公共服务横向援助支援方行为选择受到内在动力、观念、社会三重因素的制约。内在动力是核心因素，对支援方的行为选择起着关键性影响；观念是主观认识因素，从观念上引导支援方的行为；社会因素是客观环境因素，不仅影响社会力量参与公共服务横向援助，而且对支援方行为亦产生影响。三种因素既独立作用于支援方的行为选择，又相互作用，相互影响，共同对支援方的行为选择产生影响。内在动力加深主观认识，主观认识强化内在动力，社会因素改变主观认识，同时对内在动力产生影响（见图2）。这是公共服务横向援助支援方行为选择的基本规律。

三、公共服务横向援助制度的创新

公共服务横向援助制度创新，是构建以政府为主导，社会各主体积极参与形成合力、形式灵活多样、常规化的公共服务横向援助制度。支援方是公共服务横向援助的重要主体，其行为对公共服务横向援助的过程与效果产生关键性影响。因此，公共服务横向援助制度创新的重点在于改变支援方的行为选择，使其自觉、自愿参与到公共服务横向援助中，建立起适合中国国情的，令支援方、受援方、社会都满意“多方共赢”的公共服务横向援助制度模式。

1．树立横向援助观念，高度重视公共服务横向援助的重要意义观念是制度的先导，只有解决制度的观念问题，制度才有可能被重视，才能够建立起来。在推进基本公共服务均等化过程中，不仅要着眼于纵向财政转移支付制度的改革，发挥“自上而下”的力量，在我国幅地广阔、区域间发展极不均衡的特殊背景下，更要充分发掘“自下而上”、“自左到右”的横向力量。树立横向援助观念，不但是促进基本公共服务均等化的要求，还包涵着深层次的社会意义。从社会角度而言，人类社会由一个个独立的人构成，但是每个个体的生存都离不开其他人，人与人之间存在着紧密的相互依存关系。狄骥认为，人在社会中生存，他永远并只能和其他同类一起在社会中生存；人类是一个原始的自然实体，绝不是人类意愿的产物，因而人无论过去、现在或者将来都是人类群体的一部分。社会群体存在并将永远存在，作为其组成部分的人既意识到个体性，也意识到自己与其他人的联系。［5］（P8）人与人之间存在着相互依存性，意味着每个个体都应做有利于他人的事情，而不能做损害他人的事情。在社会流动持续增强和社会风险加剧的背景下，人与人之间相互依存关系呈不断强化趋势。现代社会是一个高风险社会，自然风险（地震、洪水、干旱、海啸等）和社会风险（暴动、政变、核泄漏等）时常发生，个体在这些巨大风险面前往往无能为力，而且没有谁能够在不确定的灾难前独善其身，在灾难前，只有依靠整个社会力量和彼此间的“利他”相助才能有效抵御风险。深刻认识人与人之间相互依存关系，对于树立公共服务横向援助观念具有基础性意义。

2．重视公共服务横向援助支援方的利益补偿公共服务横向援助涉及到支援方和受援方的利益调整。利益调整一般有两种情况：一种是“帕累托改进”，即双方利益都增加，或一方利益增加，另一方利益不减少；另一种是“非帕累托改进”，即一方受益，而另一方受损。公共服务横向援助多数情况下属于后一种，即受援方获益，支援方受损。如果依据罗尔斯的“最小受惠者的最大利益”原则，可以不对利益受损的支援方进行利益补偿，因为受援方是社会弱势者，是境况较差者，他们境况改善符合社会公平正义原则。但现实情况是，不对支援方进行利益补偿，它们通常不会热心于横向援助，即便迫于政治压力和行政压力进行援助，一旦压力消失，支援就会停止，甚至抵触或抵制横向援助。“现实的改进通常都是‘非帕累托过程’”，［6］在公共服务横向援助制度创新中，对受损的支援方予以补偿，是一个不能回避的问题。利益补偿要解决好两个主要问题：一是利益补偿标准，支援方是现有利益格局下的既得利益者，对其利益补偿的目的不是增加其总收益，而是使其保持参与援助的动力，因而利益补偿应采用适度标准，补偿过大，则可能形成新的不平等，补偿过小，丧失动力；二是补偿方式应多样化，根据支援方的实际情况和要求，给予晋升奖励、鼓励与受援方开展经济互补合作、政策优惠（如先行先试的改革权力）、物质奖励等补偿。其中，晋升奖励是一种非常重要的利益补偿，如果支援方的官员能够从公共服务横向援助中获得提拔，将会极大地激发他们参与的热情。公共服务横向援助的利益补偿能够有效解决动力不足问题，使横向援助由“他律”变为“自律”，由“短期支援”变为具有持续性的“长期支援”。

3．夯实公共服务横向援助的社会基础“在公共物品和公共服务的提供方面，需要改变政府的单一主体状态，而由多种多样的社会主体，比如社会组织来提供”（P3）。世界上大多数发达国家鼓励非营利组织参与公共服务供给，以弥补市场经济和政府的不足。美国有非营利组织160万个，财产总额超过2万亿美元，年收入达1万亿美元，70％的美国人至少属于一个非营利组织（P135）。公共服务横向援助是没有隶属关系的地区间的帮助，不仅需要发挥政府的主导作用，更需要社会组织、企业、公众等社会力量参与进来，没有各种社会力量的参与，公共服务横向援助就变成政府“自导自演”的“独角戏”。社会力量是公共服务横向援助的社会基础，夯实这种社会基础，需要解决两个突出问题。其一，加快社会组织发展。关于如何促进我国社会组织发展问题，学界谈了很多观点，政府也出台不少政策，但效果不是特别显著。其实，我国社会组织发展的核心问题是观念问题。“从解放初期到期间，一些社会组织成为社会稳定的威胁因素”，使得“政府对社会组织的理解出现偏差”，［9］“特别是在一少部分社会组织出现各种问题的情况下，……扭曲对社会组织整体积极作用的认识。”［10］观念偏差使得在社会组织发展制度的建构上遮遮掩掩。社会组织发展制度建立，必须扭转对社会组织认识的观念偏差，充分认识到现代国家治理结构是国家、市场和社会三者之间的良性互动，没有社会组织的发展，政府在管理社会事务中将缺少一个得力的“帮手”，在公共服务供给中也缺少一个有效的主体。政府对社会组织的观念转变主要包括：打破政府与社会组织零和博弈观念，代之以政府与社会组织合作共强的新理念；打破威胁对手观念，代之以合作帮手新理念；打破“有罪”推定观念，代之以“无罪”推定新理念；打破政府单极管理观念，代之以政府、市场和社会组织三者之间良性互动的治理理念。在观念转变基础上，大力创新社会组织发展机制，包括：改革登记管理制度，变业务主管为业务指导，或者取消业务主管部门，直接向民政部门申请登记；完善社会组织设立“一站式”服务和快速回复审批机制；变事前审查为事后监督；降低准入门槛，鼓励公益类、慈善类、服务类社会组织申请登记；为社会组织提供场地、设施、培训、技术指导、管理以及服务等支持；完善资金支持制度，为社会组织注入充足的“血液”。国外经验表明，政府资金支持是促进社会组织发展的极为重要因素。其二，培养社会慈善精神。公共服务横向援助需要社会组织、企业、市民等主体参与，但横向援助是一种不图回报的行为，参与动机不能从经济学的成本收益中得到解释，只能从社会慈善精神角度进行解释。换言之，公共服务横向援助制度的建立需要有浓厚的社会慈善精神作为基础。社会慈善是一种无私的回报社会的行为，是现代文明社会的重要标志，对公民个人而言，慈善体现公民的社会责任感和社会价值观的成熟度。长期以来，我国对社会慈善精神的培育乏善可陈，往往停留于“一方有难，八方支援”的口号宣传上，同时，慈善事业依附于政府，受到政府及其主管部门的直接干预较多，行政强制色彩较浓，缺乏慈善本身的自愿性、独立性和自发性。［11］此外，善款管理不够规范，不透明，某些慈善组织腐败等，在很大程度上挫伤公众的慈善之心。培育社会慈善精神需要改革当前慈善制度，建立以慈善组织自身管理为主，政府负责监管的制度，避免政府过度干预慈善，使慈善回归其自愿、独立的社会本性。同时，慈善组织应完善运作制度，做到规范、透明、公正运行。

4．公共服务横向援助制度设计要做精做细制度建设是一项系统工作，制度的构成要件应完整、设计合理、精细化，制度的整体效果才能充分发挥。公共服务横向援助制度的“构件”包括：援助管理机构、支援方和受援方、资金来源、援助内容、援助方式、援助评价、援助监督等。目前，公共服务横向援助基本上包括这些内容，制度框架大体形成，但规定得比较粗糙。公共服务横向援助制度创新就要进一步明晰和细化各项内容，具体包括：（1）设立公共服务横向援助机构，专门负责公共服务横向援助事项，发挥政府在公共服务横向援助中的主导作用。（2）将公共服务横向援助经费纳入财政预算，保障经费的稳定来源。（3）明确支援方和受援方的选择标准，选择标准应合理，在确定双方帮扶关系过程中做到标准公开、过程公开、结果公开。充分征求双方的意见，使它们“情投意合”，避免“拉郎配”。（4）支援方根据受援方的实际需要，采取灵活多样的方式进行援助。例如：在义务教育横向援助中，支援学校可以采用到受援学校挂职、教师交流会、师资培训班、研讨班、专题讲座、上示范课、捐款、捐赠教学资料和设备等方式进行援助。（5）重视公共服务横向援助的评估制度建设，建立援助评价指标体系，评价指标体系的确定应充分征求支援方、受援方和相关参与人员的意见；以客观事实为依据，避免主观性过强的指标；同时，根据不同单位和人员设定不同指标体系，以体现针对性和差别性；指标确定既要考虑全面，又要有重点，避免指标体系过于庞杂而难以操作。（6）进一步完善援助监督制度，加大援助的奖惩力度，明确奖惩细则。推进监督方式现代化，应用现代科学技术建立智能监控系统，对援助过程进行实时监控，及时发现和纠正援助中出现的问题。

作者：王达梅翟秋阳单位：广东外语外贸大学政治与公共管理学院广州科技贸易职业学院管理学院