农村基层党组织建设的措施范文

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摘要：

我国全面建成小康社会的重点和难点在农村。做好农村工作的关键在加强农村基层党组织建设。改革开放以来，农村基层党组织面临的客观环境发生深刻变化，新变化带来新问题，导致农村基层党组织功能的发挥受到影响。对此，要以改革的精神，做好顶层设计，多方入手、形成合力，才能更好地适应新形势，推动农村基层党组织建设。

关键词：

农村人口；村民自治；经费保障；村官腐败

农村基层党组织建设事关党的执政基础，事关农村发展稳定，事关全面建成小康社会。2015年党中央农村工作会议指出，全面建成小康社会的重点难点仍然在农村。农村工作的关键是抓好农村基层党组织建设。党要巩固农村执政基础关键也要靠农村基层党组织。新时期，随着农村内部条件和外部环境的深刻变化，农村基层党组织建设面临的问题也更加突出。解决好这些问题，推动农村基层党组织建设是事关全局的重大现实课题。

一、农村基层党组织建设的客观环境变化

改革开放以来，随着计划经济到市场经济，到家庭联产承包责任制的转变，我国农村社会的经济结构、人口结构、权力结构等发生了深刻的变化。

（一）农村经济体制变化计划经济时代，我国农村实行政社合一、权力集中的制度。农村基层党组织掌控所有的生产和生活资料，以及对资源的所有权、经营权和分配权。除了极少数的个人家庭财产外，农民对生活和生产资料没有支配权，吃穿住用行都离不开集体，确切地说是离不开农村基层党组织。此时的农村基层党组织就像一个巨大的磁场，强力地将农民吸引到周围。同时，农村基层党组织也是宣传政策、组织群众、动员农民进行各类农村基础设施建设的唯一权力中心。可以说，此时的农村基层党组织是全能的。改革开放以后，农村实行了统分结合的双层经营体制。尽管是家庭联产承包责任制的“分”与集体统一经营的“统”相结合，但实践中，家庭联产承包责任制的施行将原属于农村基层党组织的对生产和生活资料的生产权、经营权和分配权转移到农民手中。农民获得了经济自主权，对农村党组织的依赖程度大大降低。而且，随着市场经济的进一步发展，党组织原有的一些权力和职能逐渐转移到了市场。这些条件的变化，使农民向党组织靠近的主动性降低，也意味着农村党组织依赖政策和行政要素吸引和号召农民群众的传统发生了彻底变化。

（二）农村人口变化人是农村基层党组织建设的核心要素，无论是完成目标、任务，还是党组织自身的生存和发展，都离不开人口要素的支撑。随着市场经济的深入发展，农村人口方面发生了巨大变化。首先，流动性急剧增加。计划经济时代，由于严格的户籍制度和城乡二元结构的存在，农民始终被限制在农村，甚至外出探亲访友都需要村党组织开证明才可出行。这种情况下，作为资源的农村人口不存在流动性。实行家庭联产承包责任制以后，农村出现了大量剩余劳动力，而且市场经济的发展为剩余劳动力的转移和流动提供了广阔平台，促使大批农民进城务工。其次，人口结构的变化。由于进城务工的吸引力大于农业生产的吸引力，大批农村青壮年劳动力进城从事非农行业。这一变化打破了农村传统的人口结构，许多地方出现了“空巢家庭”、空心村等现象，农村人口结构也由传统的青壮年劳动力为主转为老人、妇女及儿童为主。第三，阶层分化。由于从业渠道多样化，我国农民群体出现了不同程度的阶层分化，如农业劳动者、农民工、个体户以及私营企业主等。阶层分化导致利益诉求和思维方式的多元化，给农村基层党组织的利益整合以及凝聚共识提出了新课题。

（三）村民自治村民自治改变了计划经济时代的农村权力结构，打破了改革开放前农村基层党组织“一言九鼎”的局面，对农村基层党组织建设产生了重要影响。我国第一个村委会是农民自发选举产生的。“从当初第一个村委会的产生来看，它的主要的目的就是通过农民自己组织起来，解决分田到户后国家权力缺失而导致的村庄社会治安和矛盾问题。”[1]此后，村民自治在国家的引导下逐步发展。1998年我国颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于2010年由全国人大修订通过。《村委会组织法》的正式颁布实施意味着村民自治更加规范化、程序化和制度化。村民自治的主体是村民，最大特点是群众自治，基本组织机构主要是村民会议和村民委员会。村民会议是决策机构，村民委员会是执行机构。村民自治强调村民依法通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实现自我管理、自我教育、自我服务。由此，农村出现了两个权力中心，一个是传统的农村基层党组织；另一个是新型的村民自治组织机构。它们的产生方式、权力来源、职能边界都不相同。村民自治下的农民对本村事务有决定性的话语权，很多事务的处理不再由农村党组织直接领导和组织。这对农村基层党组织的职能定位、功能发挥都是新的考验。

二、农村基层党组织建设面临的突出问题

客观环境的变化带来新课题，需要新调适。面对改革开放和市场经济带来的一系列变化，农村基层党组织表现出诸多不适应，存在一些突出问题。

（一）角色定位方面角色不清是当前农村基层党组织建设面临的首要问题。在高度集权和政社合一的时期，农村基层党组织扮演全能的角色。但是，家庭联产承包责任制和市场经济使农村基层党组织对农村资源的控制力急剧下降，解构了它扮演全能角色的体制基础，使其不可能再扮演计划经济时代的全能角色。但新时期党中央强调，“要加强农村基层党组织建设，把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强战斗堡垒”[2]。可见，新时期农村基层党组织应发挥的功能依然包括政治、经济、和社会等多方面。但由于缺乏相应的制度基础，农村基层党组织面临着理论角色与实际角色的错位导致角色不清的问题。主要因为：首先，新的角色定位缺乏配套制度的支撑。比如稳定的经费保障制度、农村党组织带头人的激励机制等；其次，面临功能多、权力小的矛盾。第三，村民自治机构与农村党组织的权力和职能边界不清。理论角色必须要以相应的体制和制度的支撑和保障为基础，只有当理论和实践相统一时，角色定位才是清晰、有效的，否则会产生理论与实践的错位，导致实践中角色定位不清的问题。如果实践中农村基层党组织角色定位不清，必然影响农村基层党组织功能发挥，导致农村基层党组织软弱涣散，影响力、号召力和战斗力也就无从谈起。

（二）农村带头人队伍建设方面农村基层党组织的战斗力和影响力与农村基层党组织带头人的能力、素质以及积极性有直接的关系。随着农村人口的变化，农村基层党组织带头人建设也面临如下问题。一是年龄趋于老化。大批有知识、年富力强的劳动力外出务工或经商，农村空心化和农民老龄化现象较为普遍。妇女、儿童和老人为主的“三八六一九九部队”成了农村人口的主力军。二是能力不足。主要表现为“四不足”：推动农村科学发展能力不足，比如面对市场经济的深入发展和土地政策等的变化，一些农村基层党组织带头人不能探索和推广新的农业生产经营模式；带领农民致富的能力不足，比如一些农村基层党组织带头人缺乏捕捉商业机会的能力，自己本身就是贫困家庭。密切联系群众的能力不足，比如一些农村基层党组织带头人缺乏主动服务群众的意识，热衷于传达上级文件和精神，安于做救济物资发放的中转站。维护农村稳定的能力不足，比如一些农村基层党组织带头人不仅无力化解利益纠纷，反而损害农民利益，激化矛盾；有的面对黑恶势力、邪教等破坏农村稳定的势力时，无动于衷，甚至还与黑恶势力沆瀣一气。三是工作积极性不高。党组织带头人角色强调奉献和服务，而农民角色更趋于务实和世俗化。同时，市场经济不仅激活了农民追求物质利益的内在动力，且使农户之间产生了较为明显的贫富差别，而贫富差别又激发了相互之间的攀比心理，使农民的价值选择更趋于世俗化和物质化。这种情况下，农民更愿意外出务工或经商。而且农村基层党组织带头人还面临着“干好没希望”和“生活无保障”的问题，最终导致他们的工作积极性不高。

（三）农村党员队伍建设方面在农村人口结构、利益格局、思想观念等因素变化下，我国农村党员队伍建设也出现了很多新问题。党员“入口关”方面，主要突出问题有：一是年轻一代入党意识淡漠，产生了“理想是远的、政治是空的、挣到钱才是实的”这种世俗主义的思想。与这种思想一并出现的还有个人自由主义，认为入党后“政治上不自由，经济上没甜头”。这些错误的思想导致入党意识淡漠。二是农民更倾向于务工经商，发家致富，入党热情不高。三是一些富裕村，有的人入党是为得到利益，动机不纯。四是出现了发展家族党员、人情党员的“近亲繁殖”现象。五是一些村支书“担心年轻人上来顶了自己位子，多年不发展党员。”[3]党员管理方面，主要突出问题有：一是一些党员常年不过党的组织生活，尤其是一些外出务工或经商的流动党员。二是活动缺乏新意，形式主义严重。多以开会、参观、出游等方式组织活动，并将活动变成读稿件、举党旗、照合影、写心得的“四步曲”活动。三是“一些村，开会靠叫，甚至开会如果不象征性地给一些实惠，党员叫也叫不来”[4]。四是交纳党费缺乏积极性和主动性。一些农村党员“长期不按时足额交纳党费”[5]，有的甚至常年不交党费。党员“出口关”方面，主要是《党章》的规定没有得到落实。一些常年不参加组织生活的，常年不按时或不交纳党费的，违章及相关规定的，没有履行党员义务的不合格党员未能及时清除出党。主要原因有，一是受熟人文化和人情文化影响，在坚持党的原则和照顾对方面子的价值抉择中“弃帅保卒”选择了后者。二是一些农村党组织软弱涣散，本身就没有发挥作用。三是清退机制不完善，比如对相关负责人的责任追究制度尚未建立。这些问题的存在，导致农村党员先进性不强，难以发挥先锋模范作用，对农村基层党组织功能发挥、任务完成产生不利影响。

（四）村官腐败问题近年来，村官腐败已成为影响农村基层党组织建设的突出问题。据统计，“自2013年起全国各地公开村官违纪违法案件171起，其中涉案金额超过千万的案件有12起，总金额达22亿元”［6］。2014年，人民论坛“特别策划”组的一项调查发现，“现实中的各类贪腐事件，‘小官贪腐’占到了七成以上（76.17%），且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。”［7］从典型案例来看，村官腐败的数额可谓是触目惊心。比如北京市佛满村原支书郭小万挪用公款近2000万；广东中山市一村党支部书记助理伙同他人侵吞国有土地或土地补偿款7249万元；深圳龙岗街道南联社区村委主任周伟思被判涉案金额超过5000万，而网民则戏称他为“20亿村官”。总体来看，村官腐败呈现出“三多一大”的特点：总量多、窝案多、手段多、数额大。而且不同地区村官腐败的领域也不一样。调查显示，经济发达地区村官腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面；经济落后地区多发生在截留国家下拨款物、私分集体资产上。［6］村官腐败是权力缺乏有效监督的必然结果。村官的权力是最小的，也是最大的。所谓最小，是因为它处在权力架构的最底层；所谓最大，是因为它直接面对群众，“县官不如现管”，可以对群众的切身利益产生直接作用。对农民而言，每天扑面的“苍蝇”对切身利益的损害远比“老虎”更直接、更长久。村官腐败会直接侵害农民的切身利益，诱发仇官心理，解构农民对农村党组织的心理和价值认同，破坏农村基层党组织的政治权威，导致农民与农村基层党组织之间“离心离德”的局面，动摇党在农村的群众基础。

（五）经费不足的问题经费不足制约农村基层党组织的自身建设、正常运转和功能发挥。时代，农村基层党组织掌控农村全部资源，农民也紧紧依附于农村基层党组织。这种体制下，除直接的经济资源外，农村劳动力也是可利用的重要资源，比如一些农村基础设施的建设就是在农村党组织组织、动员农民直接参与的基础上出色完成的。此时的经费问题对农村基层党组织来说并不突出。改革开放以来，农村基层党组织经费不足的问题逐渐凸显。大多数集体经济因经营体制等因素，在发展中举步维艰。有的农村根本没有集体经济，经费只能依赖上级组织定额拨款，而上级组织的拨款又取决于上级财政，变数较大。经费不足对农村基层党组织建设产生诸多不利影响。一是导致财权与事权矛盾，制约农村基层党组织功能发挥，比如组织农村公益事业等。二是影响农村党组织建设活动的开展。比如教育培训党员干部、开展党内组织生活、关心农村党员干部、慰问老党员老干部、调动党员干部工作积极性等都离不开充足的经费支撑。总之，由于农村经济、政治、人口等方面的深刻变化，导致农村基层党组织建设的角色定位、党员队伍建设、农村干部队伍建设以及经费筹集方面都面临突出问题。亟待解决这些突出问题是全面建成小康社会的现实要求，也是落实全面从严治党的题中之义。

三、加强和改进农村基层党组织建设的路径思考

抓好农村基层党组织建设是做好农村工作的关键，“给钱给物，还要建个好支部”。面对诸多问题，为更好地发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，需要多方面入手，形成合力，系统推进农村基层党组织建设。

（一）前提：精准定位角色定位不清，农村基层党组织就软弱涣散，缺乏号召力、吸引力。为了适应新形势、新变化、新要求，农村基层党组织应确立双核心的角色定位模式——领导核心+服务核心。一是领导核心。从农村权力结构和农村组织体系来看，农村基层党组织必须要发挥领导核心作用。这是党的执政地位在农村的具体体现，也是维护农村稳定的必然要求。随着村民自治的发展和各类新经济组织、新社会组织的出现，改变了农村传统的权力和组织结构。但是，“无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”［2］。确立领导核心地位是农村党组织在新的农村权力结构和组织体系中找到了坐标点，便于统筹和整合各方力量和资源，形成推动农村发展的合力。二是服务核心。从农民角度来看，农村基层党组织必须要扮演服务核心的角色。发挥服务核心是农村基层党组织政党性质的本质要求，也是巩固其领导核心地位的必然要求。只有获得农民支持，农村党组织才能生存和发展，才能巩固地位，才能拥有权威和权力。农村基层党组织直接面对农民群众，农村工作直接关系农民切身利益，因此要把服务作为全部工作的核心，同时在各类能提供服务的组织中，农村基层党组织要承担核心的服务提供者的角色。农村基层党组织要做推动农村科学发展的组织者、带领农民致富的领路人、维护农村稳定的负责人、反映农民利益的代表人。既要在宏观方面体现服务核心，比如推动农村经济发展，完善农村公共基础设施建设，创建更好的人文环境和生态环境，把农村建设成为安居乐业的美丽家园等。更要注重微观方面的服务，将服务体现和融入到具体农民的现实生活中，比如经常性的慰问和帮扶困难群众、照顾空巢老人和儿童、组织开展农村文化活动等。农村基层党组织的领导和服务对象不同，决定了其职能定位的双核心模式。领导的对象是农村各类组织和社会力量，而服务的对象是农民群众。领导农村各类组织和社会力量是为了更好的服务农民群众。但在我国根深蒂固的官本位文化下，有的村干部角色错位，把自己当成官员，甚至“土皇帝”，官气十足、高高在上，很难做服务群众的“贴心人”。因此，当前应该更加凸显服务核心，使农村基层党组织真正成为服务核心和领导核心的双核心党组织。

（二）关键：全面抓好带头人全面抓好带头人队伍是农村基层党组织建设的关键，需要从选拔任用、培训、清退三方面形成合力。一是改革和完善农村基层干部选拔任用制度，选拔“四有”带头人，即有民意基础、有服务意识和意愿、有工作能力、有正派作风的人。坚持公推直选与上级党组织选派相结合。公推直选是我国基层探索党内民主发展方式的产物，核心是提名权、推荐权、选举权的分离。公推直选进一步增强了农村基层党组织负责人的民意基础和合法性基础。从调动群众、党员参与积极性、降低选举成本、防止贿选拉票等行为的角度完善公推直选制度。同时，着重完善和落实上级机关选派优秀干部到村任第一书记的制度。上级机关选派优秀干部到村任第一书记可以有效地破解选人难、发展难、经费不足以及党组织软弱涣散等问题。当务之急是推动相关制度的细化，比如明确优秀干部的标准和任期，建立保证任职期间充分发挥作用的监管制度等。完善带头人的激励机制，着重从经济保障和政治录用两方面入手。提高农村基层干部的报酬待遇和社会保障水平，使他们“收入有保障”“退后有所养”，解决后顾之忧。同时，还要“加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和乡镇领导干部的力度”[2]，将“干好有希望”落到实处。二是加强农村基层干部教育培训力度。首先明确教育培训的目的是提高为民服务的本领和强化廉洁服务的意识。其次应由县级以上党组织负责组织和管理教育培训工作，便于资源的整合利用，降低教育培训的成本。再者，教育培训要以问题为导向，以提高本领为主要目标，分类对农村基层党组织负责人进行有针对性的教育培训。同时，创新教育培训方式，注重将整体利益和个人利益结合起来，这是提高服务意识教育和党性教育效果的关键和难点。三是完善清退制度。对于为官不为的农村基层党组织带头人，上级党组织应撤掉其职务。对于直接违反了党纪国法、贪污腐化、无视党的纪律的带头人应该勒令辞职并开除党籍，情节严重的转送司法机关。这需要上级党组织经常性非定期地深入农村，向群众直接了解农村党组织带头人的实际情况，包括落实上级政策的情况、改变农村现状的能力以及作风问题等。当一定比例的村民联名直接向上级党组织反映带头人违法违纪行为时，上级纪检部门应该对该村党组织带头人立案调查。一旦核实，应该执行清退制度。

（三）重点：打造党员先锋模范队伍针对当前农村党员队伍建设中存在的问题，应该从党员发展、教育管理以及清退三个方面系统地打造先锋模范队伍。党员发展方面，首先要增强入党吸引力。这是提高入党积极性的前提，包括推动基层党内民主，保障党员的民主权利，提高角色认同；疏通农村优秀党员干部向乡镇党政系统上升的渠道，使其“干好有希望”；生活上关心党员等。其次，重点吸收农村有文化的年轻人、退伍军人、种粮大户、养殖大户、致富能手以及有能力获得政策性资源的人。第三，严格遵守《党章》的相关规定，保证程序公开公正，把好党员发展“入口关”。党员教育管理方面，首先要定期组织党员学习《党章》、党的重大理论以及法律和业务知识，增强政治素养和服务人民的能力。其次，定期组织党员开展服务实践活动，比如服务农村孤寡老人、留守儿童等弱势群体，做到理论与实践的统一。第三，定期召开党内民主生活会，增强党性修养，提升党组织凝聚力。对长期不参加组织活动的党员，应按照《党章》的要求劝退或开除出党。第四，关于流动党员的管理，应实行就地管理制度，使流动党员能够就近参加党的组织活动。不仅要完善党组织主动联系党员制度，更要注重吸引和引导流动党员主动联系流入地党组织的相关制度建设。比如在城市应以街道或社区为基本单元，设立本地党员干部的联系专栏，以便外来党员联系和参加当地的组织活动。决定流动党员主动联系当地党组织的根本动力在于自身利益诉求的表达和满足，而这又取决于当地党组织的建设状况。因此，解决流动党员的教育和管理是一项系统复杂的工程，涉及到流入地和流出地两地的党组织建设问题。党员清退方面，关键是认真执行《党章》中相关规定。《党章》明确规定，党员可以自动申请退党，经支部大会讨论后宣布除名，并报上级党组织备案。对一些不符合党员条件，不履行党的义务，缺乏革命意志的党员，党组织可以进行思想教育，教育无果，可以劝其退党，这种情况下，对于拒不退党的人，在支部大会讨论以后直接除名，并报上级党组织批准。对没有正当理由却连续六个月不参加党的组织生活，或不交纳党费，或不执行党分配的任务的党员，可视为自行脱党，党支部大会应对其除名，并报上级党组织批准。这一环节能否有效执行，关键在于农村基层党组织的带头人。因此，应该建立两项制度以保证清退党员的相关制度得以有效落实，首先建立对农村基层党组织带头人的责任追究制度。如果查实存在包庇不合格党员的事实，上级党组织应该给予党纪处分。其次是上级党组织定期联系农村党员和农村党员主动向上级党组织反映情况的制度，这是监督农村党组织带头人认真执行清退制度的关键环节。

（四）抓手：整治村官腐败村官腐败既是农村基层党组织软弱涣散的结果，也是瓦解农村基层党组织号召力、影响力和战斗力的一个核心要素，整治村官腐败需要惩防并举。一手抓惩治。首先明确执行主体。党内处罚的主体应由县级纪委或更高一级的市级纪委承担，可以防止熟人社会的关系因素对案件的介入和影响。职务犯罪的处罚主体应由司法机关承担。其次，畅通纪委信访举报渠道，搭建农民利用现代信息手段，如上网、电视、电话、电子邮箱等举报的平台，保证村官腐败的案件能够及时被发现、被立案。第三，坚持零容忍的态度。做到有访必应，及时立案、及时调查。经查实后，必须首先开除党籍，然后通过司法程序，使其承担法律责任，并追回所有贪污款。第四，完善问责制。为了避免推诿扯皮、包庇腐败等问题，应完善对纪委主要负责人和案件主要负责人的责任追究制度。一手抓监督。主要是完善对村官权力的监督，这是解决村官腐败的治本之策。比如健全村务监督委员会制度，保证村务监督委员会能独立行使权力。构建权力监督的制度之笼意味着权力结构的调整，不仅涉及到配套衔接的制度建设，同时还和制度执行者的政治素养、文化背景等有密切关系，是一个长期复杂的过程。

（五）基础：保障经费来源经费是农村基层党组织开展一切活动的基础。党中央明确要求建立稳定的村级组织运转经费保障制度。针对当前的新形势，可以从以下几方面考虑：一是大力发展农村集体经济。大河有水小河满。发展集体经济，提高集体收入是获得经费的基本办法。随着农村土地承包权与经营权分离，在农村生产关系发生变化的新趋势下，农村基层党组织应勇于担当、创新思维、因地制宜，探索新的经营形式，促进农村集体经济发展。二是加大上级党组织拨款力度。对于自然环境恶劣、资源缺乏的贫困村，上级党组织应该加大支持力度。通过经费支持，推动农村基层党组织功能的发挥。三是建立专项资金募集制度。主要是指通过一些社会组织和个人主动自愿的捐款筹集专项资金用以提供农村公共服务。募集的对象主要包括农村的私营企业、老党员、外出经商的成功者以及从本村走出的成功人士等。募集的核心是坚持自愿原则，资金必须专用于改善和提高农村公共服务。四是统筹城乡资源，加强经费保障。要完善城乡基层党组织的对口帮扶机制，引导城市党政机关和国有企业的资源向农村基层党组织流动，形成对口帮扶、工联共建、优势互补的格局。既可以充分发挥城市党政机关和国有企业的优势，缓解农村基层党组织经费不足的问题；又可以发挥农村基层党组织面对面接触群众的天然优势，为城市党政机关和国有企业提供密切联系群众的机会和平台，达到互利共赢。

参考文献：

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作者：山成忠 单位：中共中央党校 党建教研部