政治学视阈下权力制约体系研究范文

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［摘要］

权力制约是人类政治文明的核心价值，也是政治学的永恒话题。对权力和权力制约进行政治学分析，有助于我们认清权力的内在本性和权力制约的逻辑必然性;以政治学视角审视我国权力制约体系存在的问题，则有助于为我国权力制约体系的完善提供理论支持和实践依据。

［关键词］

政治学;权力制约;完善

权力制约是世所公认的民主政治的重要原则和实现途径，更是政治文明得以实现的基石和支柱。正因为如此，它从古至今始终是与政治学相伴随的核心问题，也是历代政治学者苦苦求索的重大实践课题。权力制约是否真实、可靠、有效，能否建立起科学合理的权力运行制约和监督体系，取决于人们对权力及其特性的认识。致力于发展社会主义民主政治和政治文明的当代中国，必须自觉顺应权力制约的历史规律，根据社会主义民主政治的内在要求和中国现阶段的基本国情，建立起适应中国社会民主化进程的权力制约体系。

一、权力与权力制约的政治学分析

权力和权力的运行是社会生活的各个领域普遍存在的现象，但在通常的意义上，人们所谈论的权力主要是指政治权力。政治和权力都是政治学的核心概念，犹如货币、资本和市场是经济学的核心概念一样。权力制约的历史课题，只有置于政治学的视阈之下才有望索解。关于政治，《布莱克维尔政治学百科全书》给出两个定义:“政治是在共同体中并为共同体的利益而做出决策和将其付诸实施的活动”①;政治“可以被简要定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们做出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。”②萨拜因的《政治学说史》表达了相似的观点，认为政治是人类为有意识地去理解和解决集体生活和集体组织的种种难题而作的尝试。集体生活的最大难题，无疑是人们之间利益关系的协调。在社会生活中，每一个体都可以从事维护并争取自己权益的活动。然而，每一个体独自行使权利的结果，必然是彼此间无休止的冲突。所谓政治，就是人们为了调整社会生活中错综复杂的利益关系以避免彼此间的利害冲突而做出的种种努力，与其相伴随的是公共权力的运行。这个过程就是政治过程，就是权力发挥作用的过程。“在政治中，权力的作用是从制定政策的需要中产生的，这是因为要制定和实施政策，就必须要有某种可以促使共同团体成员‘解决’问题的‘力量’。”③从这个意义上我们可以说，政治即权力;在政治过程中协调人们之间利益关系的权力，就是政治权力。在政治过程中权力之所以能够发挥其应有作用取决于其内在本性。权力一词的基本含义是能力、力量。所谓权力，可以定义为特定的社会主体对一定的客体的支配和制约能力。权力实际上表明某种特定的社会关系，政治权力则是在某一特定的社会关系中，政治权力主体拥有的对一定政治客体支配和制约能力。它是和国家相伴而生的一种政治现象，是由国家机器产生和行使、对全体社会成员均有制约作用的政治力量。这种权力本质上是特定的力量制约关系，形式上是特定的公共权力。在专制社会，政治权力为某个阶级或集团所专有，体现为一个阶级或集团对其他阶级或集团的压迫力量，即便如此，它在常态下或表象上依然是一种公共力量。在现代民主社会，公共权力越来越成为政治权力的代名词，其所要实现的是社会群体的共同要求，对于各种社会力量和社会成员实现各自利益的行为的规约，构成政治权力存在的共同利益基础①。

政治权力具有两重性，规范政治权力运行，让其正面特性充分释放，同时又尽量遏制其负面特性，是人类社会的永恒课题。政治权力的正面特性，首先是公益性。既然利益是政治权力形成的基础，作为一种公共权力，政治权力的首要特性就在于它的公益性，这也是政治权力存在的合法性基础。早在古希腊，亚里士多德就指出，国家作为公共权力的代表，必须以公共利益为依归，并把它作为评判政体善恶的标准。在现代社会，政治权力的公益性主要体现在:保障公民权利，实现共同利益，维护公共安全，提供公共服务。其次是整合性。政治权力能使分散的力量一体化，否则，社会大众就将是一盘散沙。政治权力的整合性，在消除个体的盲目性，缓和阶级、阶层和群体冲突，整合组织和社会，以实现共同目标的过程中，发挥着不可替代的作用。它给人类带来了巨大的福祉和利益，促进了社会发展和进步。政治权力的负面特性，其一是扩张性。它在运行中往往会无限地自我膨胀、扩大，以至逾越既定的界限和范围。这就是孟德斯鸠总结的:“一切有权力的人，都容易滥用权力这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”②而权力的无限扩张性一旦成为现实，必然造成对公共利益和公民权利的侵犯。其二是工具性。利用权力可以达到某种目的，获得某种价值。因此，它能够给权力主体带来普通人所难以企及的荣誉、地位和利益，谁占有权力，谁就享有这一切。权力越大，可以获得的价值就越大，享有的特殊利益就越多。这就给掌权者难以抵挡的诱惑，它一旦与掌权者个人贪欲相融合，权力腐败的发生就在所难免。上述特性表明，政治权力是一把“双刃剑”，它可以是社会进步的正能量，也可能成为危害社会、导致社会瓦解的负能量。它既可以被用来治国安邦、为民造福，也可以被用来祸国殃民、谋取私利。社会需要权力，唯有权力才能整合、支配分散的社会力量，体现社会大众的意志，维护社会的整体利益;才能对社会生活进行有序管理，推动社会进步。社会也抵制权力，权力的内在本性，决定了它在运行过程中必然要打破既定的界限和范围，决定了它一开始就隐含了同公民意志和利益相脱离的可能性，直至危害社会公众的利益。人类政治文明发展史表明，不管社会性质和权力的个性特征如何，一旦对权力失去有效的制约，权力腐败的产生就不可避免。在权力所有者与权力的行使者还处于相对分离的状态下，在利益关系仍然主宰着人类社会的今天，对权力的任何纵容都将带来无穷的祸害。权力制约体系的构建就是给权力这匹野马套上制度的缰绳，让权力的正面特性充分释放，同时又尽量遏制其负面特性，使掌权者能够遵循权力授予者的意愿行使手中的权力。因此，加强对权力制约和监督，构建科学的权力制约体系，是跳出历代王朝“其兴也勃、其亡也忽”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。从古至今特别是近代以来的政治思想家不仅论证了权力制约的必要性和合理性，还在政治制度等方面进行了精心设计，创造了权力制约的多种实践模式。这些相对独立又相互协调配合的模式，构成权力制约和监督的完整体系。

首先，以权力制约权力。这是权力制约的最主要方式，是指同一权力体系内部不同权力主体之间的制约，属于权力制约的体制安排。它基于这样的认识，任何一种实体权力都不是全能的、无限的，而是以其他权力的存在为条件，与其他权力相关联的;任何权力都将自我膨胀而存在绝对化的倾向。作为权力制约的首要方式，以权力制约权力得以实现的条件是权力分立，即根据国家权力的不同属性加以区分，使之既相对独立又相互制衡，以防止某些人或某个集团独揽大权。为此，必须在国家权力结构的各个层次上形成一种让不同性质的权力相互制约的机制。这里，分权的实质在于限权，是为了有效地控制权力，避免集权和专制，并非不同利益集团瓜分国家权力。以权力制约权力，是近代以来政治学者关于权力制约的基本思路，也是当今世界多数国家权力制约体系的核心。但分权制衡并不是权力制约的全部，更不能把三权分立等同于权力制约。在现代西方国家，分权制衡不仅有三权制约的方式，还有四权制约的方式。其次，以权利制约权力。以权利制约权力的理论基础是被视为公理的人民主权说。以英国的霍布斯和洛克、法国的卢梭等人提出并完善的人民主权理论，阐明了国家权力是公民权利的让渡，国家的一切权力来源于人民的授予。因此，国家权力尊重和保障公民的权利与自由、接受公民权利的监督和制约就成为逻辑必然。以权利制约权力，实质是维护和扩大公民权利，限制国家权力。就是公民运用宪法和法律赋予的权利，对执政党和国家权力机关及其工作人员进行监督和制约。以权利制约权力，就要让民众更多地参与国家和政府的治理、享有广泛的民主权利。这是属于权力运行过程中的社会监督，这一监督的实质是民主的监督，是公民作为监督主体的根本性监督。再次，以法律制约权力。在现代政治学看来，政治与法治密不可分。法治的基本理念是法律至上，而至上的法律又是以权利为价值本位的。现代法治与亚里士多德时代法治的不同之处在于，它是以保障公民权利、约束公共权力为价值核心的。在依法治国、建设社会主义法治国家的历史背景下，运用法治手段规范权力运行、防止权力异化，已经成为权力制约的一个重要方式。以法律制约权力，是使权力受到具有国家强制性和普遍约束力的规则、制度、程序和责任的制约，表现在国家权力的构成、范围及其运行方式，权力主体之间相互制约的关系，都是以宪法和法律作为基本依据。

二、我国权力制约体系运行中面临的障碍

改革开放以来中国共产党对权力制约和监督的必要性有不少新认识，在构建权力运行制约监督体系上也下了很大气力，但在实践中，权力制约和监督仍存在着“弱监”、“虚监”和“漏监”的问题，表明我国现行权力制约和监督体系还存在某些不够完善之处。

(一)以权力制约权力存在体制障碍。政治体制是一个国家政治体系运作的形式，在不同历史时期，不同国家的政治体制不尽相同。在西方政治思想史上，众多思想家都在思索比较不同政治体制权力制约功能之强弱。历史表明，不同政治体制下权力制约的效果各异。首先，权力结构不合理。权力系统的内部结构及其相互关系是一个国家政治体制的核心内容。我国政体是人民代表大会制，权力结构实行议行合一体制。人民代表大会是最高权力机关，行使国家权力的行政机关、审判机关、检查机关由人大产生。但是在计划经济年代形成了党政不分，权力制约不到位的问题，以至于影响社会主义优越性的发挥。正如邓小平曾指出的:“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”①我们不能不看到，邓小平当年指出的权力过分集中的现象，至今依然严重存在。其次，制约和监督的体制不顺。以权力制约权力的目的，是使不同权力主体之间达成一种制衡状态，防止一权独大，以至于出现绝对的权力。以权力制约权力还要依靠专门的监督和制约机构，从党内监督体制来看，虽然十八届三中全会强调要强化上级纪委对下级纪委的领导，但长期形成的“以横向领导为主，纵向领导为辅”的监督体制仍然具有很强的惯性力并在很大程度上延续下来。各级纪委既是同级党委的监督者，又是同级党委的被领导者，监督制约的成效可想而知。尽管如此，上级党的纪委的监督仍是现行体制中最具刚性的，但在权力集中于党委的情况下，这种监督实质上只是同体监督而不是异体监督，明显有违权力制约、制衡的内在规律。从行政监督体制看，我国的行政监察和审计机构均存在于行政机关内部，这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导，并以“块块”为主。在干部配备上，这些机构的主要负责人不是由同级政府的领导成员兼任，就是由同级党委或政府任命。监督机构的人员编制、职务升迁、经费开支等，也都掌握在同级党委或政府手里。这些情况，使监督机构在很大程度上受制于同级党委和政府，缺乏应有的独立性和权威性，难以发挥其正常职能，在监督制约上往往不够到位。

(二)以权利制约权力存在机制障碍。机制是制度得以实现的必要条件和重要保障，任何制度都必须通过一定的机制才能有效运行并发挥其应有的作用，也只有依靠机制的支持和保障才能维持它的存在和发展。我国宪法和法律赋予公民监督制约国家机关的权利，但在现实中难以落到实处，关键在于缺乏相应的机制而无法付诸实践。首先，对公共权力进行监督和制约的机制不够完善。许多国家的实践表明，以权利制约权力，最有效的当属公民手中掌握的“票权”，它直接决定官员的去留，迫使他们不得不谨慎地行使权力，是对权力最有力的制约。我国宪法载明，中华人民共和国的一切权力属于人民，公民有选举权和被选举权。但是在现实政治生活中，缺乏使公民通过选举、撤换和罢免公共权力掌握者的权利，来实现对国家权力进行制约和监督的机制。其次，对权力机关及其官员进行有效监督的政务公开机制存在缺陷。政务公开、让权力在阳光下运行，是保障公民的知情权，切实加强权力制约与监督的基本前提。改革开放以来，随着我们对权力制约必要性的认识不断提高，政务公开即权力运行过程的公开化程度也在逐步增强，各级政府部门也在努力推动政务公开工作。但是，目前政务公开的层级还比较低，主要是在一些基层单位推行。一些政府部门和官员仍然习惯于权力的封闭运行，政务公开的自觉性和主动性还有待加强。

(三)以法律制约权力存在法制障碍。法制即法律制度，包括法律实施和法律监督等一系列活动过程。现代意义上的法制，更强调的是建立在法律制度基础上的法治规则和法治精神。民主政制下，国家的政治生活、国家权力的运行都必须以法律为依据。在我国，由于相关法律制度尚不完备，以法律制约权力还存在不少困难，相关立法存在滞后现象。改革开放以来，我国制定了一系列与权力监督和制约有关的法律法规，党内还制定了各种专门的规定，但这方面的立法步伐缓慢且法律位阶普遍不高。与权力制约和监督直接相关的《监督法》(这里是指2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》)，从提出议案到正式颁布整整经历了20年时间，而许多必要的配套法律更是迟迟未能出台。权力制约的重要目的之一是防范权力腐败，但我国至今在法律上对腐败行为尤其是一些较为隐秘、新型的腐败现象还没有作出严格的界定，使得反腐败的一些重要领域和关键环节还存在制度上的空白，不利于对腐败行为的法律监管。这些都是以法律制约权力中存在的问题，有待进一步的改进。

三、完善我国权力制约和监督体系的路径

权力制约是人类政治文明的重大成果，也是民主政治的核心价值。历史发展到今天，权力制约已经有了较为成熟的理论原理和可借鉴的实践模式，可以成为我国权力制约机制建设的一种借鉴。当然，我们在借鉴人类政治文明的有益成果和现成经验时，必须把它与当代中国国情和政治生态特征融合起来，切忌盲目模仿、生搬硬套。

(一)必须把以权力制约权力作为完善权力制约和监督体系的着重点。以权力制约权力，本质上是权力系统内部不同性质的权力如何配置的问题，也就是前文所述一种政治体制权力的内部结构及其相互关系问题。只有科学分解和配置权力，并使权力间形成相互制衡的关系，对权力的制约才成为可能。首先，理顺并处理好执政党与国家机关之间的权力关系。由于忽视制衡理论研究和制衡机制建设，我国权力体系存在着各种权力权限不明、关系错位，造成权力过分集中的弊端。因此，必须紧紧抓住理顺权力关系这个根本问题并依据分权制衡原理，合理划分国家内部的各种权力，合理划分党与国家机关的权限，特别是要通过改革党和国家的领导体制，处理好党与国家机关之间的权力关系，真正做到党政分开，彼此各司其职，相互联系又相互制约。只有这样，才能建立起科学规范、协调高效的权力运行调控体系。其次，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。我们已经明确，权力制约权力的前提是权力分立，单一的权力不存在其它权力对它制约的问题。中共十七大根据我国国情，第一次明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，中共十八大再次重申这个要求，应该说借鉴了并且力图超越三权分立，表明我们党已经认识到必须对权力进行适当的分解和较科学的配置，这应该成为我国政治体制改革的主攻方向之一。总起来说，就是要通过合理分权机制的建立，使国家不同权力机关和权力子系统之间既相互独立，又相互牵制，切实改变权力过于集中的状况。同时，在设置任何一项权力时，都应配置相应的权力制约措施，以防止滥用权力。再次，创新监督体制，强化专门监督机构的权威性和独立性。一要理顺党内监督体制。按照权力制约的要求，监督制约的主体只有具备与监督制约的客体对等的权力，才能有其权威性和独立性，才能实现对监督对象权力的制约。为此，要全面贯彻落实十八届三中全会提出的“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”真正建立起与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导体制，重点解决同级地方党委及其班子成员的监督问题。同时，要加强对派驻纪检机构的领导，“实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”逐步使党内监督机构派驻制成为主要的监督形式。二要建立隶属于人大的专门监督机构。我国各级人大的一个重要职能就是行使监督权力，各级人民代表大会常务委员会是监督主体。应该在各级人大常委会设立监察委员会作为专门的监督机构，重点加强各级人大对国家党政机关进行监督。同时，要制定配套的监督法规，明确监督的具体权限、组织形式、程序和手段，明确质询、弹劾、调查、罢免等的实施方法和程序，使人大专门监督机构的监督法律化、程序化、规范化，以保障人大在国家权力制约和监督中的最高地位。三要大力推进司法体制改革。司法体制改革是我国政治体制改革的重要内容，司法监督是我国权力制约监督体系中不可缺少的组成部分。为了保证司法监督正常有效的开展，应按照司法公正的要求，深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为;健全和完善权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制;切实改变司法机关在许多问题上受制于同级党委和政府的状况，在领导体制、机构设置、人事安排、经费来源等方面尽量减少不当干扰，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使司法监督职能。

(二)必须把以权利制约权力作为完善权力制约和监督体系的根本立足点。公民权利是公共权力的来源和基础，对于权力的最根本的制约来自公民权利。在间接民主的条件下，人民当家作主并不意味着人民实际和广泛地参与国家和社会事务管理，而在于人民对国家公共权力的监督和制约。党的十八大报告明确提出“让人民监督权力”，就是着力于解决这个问题。首先，在权力的授予环节上，要真正做到“权为民所赋”，实现公民权利对公共权力的有效制约。2010年9月，在中央党校秋季开学典礼上的讲话中，把“权为民所赋，权为民所用”概括为马克思主义权力观的核心内容。权为民所赋，就是人民授权，这是“让人民监督权力”最根本、最直接、最有效的办法。人民通过什么来授权?马克思主义的一贯主张是选举特别是普选，这也是当今世界最通行的方式。为此，要改革完善党和国家的选举制度，改变目前广泛存在的选举形式化现象，积极创造条件，逐步实行党代表、人民代表乃至各级党政主要领导的直接选举。要进一步扩大各级党代表、人民代表和各级党政主要领导差额选举的范围和比例，改革候选人提名方式，引入候选人的竞争机制，真正体现出权力所有者与权力行使者之间的授受关系，最大限度地把权力行使者的选择权控制在权力所有者手中，从源头上切实防止权力异化。其次，在权力的运行环节上，要坚决落实十八大提出的“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，”“让权力在阳光下运行”，对权力运行实行全程监督。为此，一要扩大人民群众在公共事务中的参与程度。公民的政治参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。缺乏必要的参与形式和条件，公民不能常态化地参与权力运行过程，以权利制约权力就等于空话。要切实发挥各级人民代表大会作为公民参与的主渠道作用，积极创造条件，让公民能够充分利用宪法和法律赋予的各项权利广泛参与国家政治生活;进一步完善质询、批评、建议、申诉、控告、检举、信访等制度，使之成为预防公共权力腐败变质的有效途径;建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，为人民群众参与监督提供便捷的通道，真正发挥社会公众监督所具有的广泛性、公开性和自觉性的作用。二要建立政务公开制度，促使政府公共权力运行公开化、透明化。政务公开制度是保障公民知情权和监督权，加强权力制约与监督的一项基础性制度，只有这样，才能让权力真正在阳光下运行。各级政府必须进一步推进和规范政务公开制度，建立确保公共权力运行透明化的相关制度，除少数涉密的部门、事项外，所有办事程序、重大事件均应向社会公众公开;应进一步完善并落实《政府信息公开条例》，最大限度地扩大政府信息公开的内容和范围，以确保公民的知情权，便于接受人民群众的监督。三要充分发挥新闻舆论的监督作用。新闻舆论监督，就是通过新闻媒体来揭示权力运行中存在的问题并促使其回到正确轨道的一种监督;就是公民或社会各界通过大众传播媒介发表自己的意见和看法，形成强大的舆论压力，从而对国家权力机关及其官员的不当行为所实行的监督和制约。加强新闻舆论监督，既是宪法赋予公民享有的言论自由、出版自由权的一种重要表现形式，又是人民群众对党和国家机关及其官员实施权力监督的重要途径。较之其它监督形式，新闻舆论监督以其特有的公开曝光权力运行中的阴暗面的手段而产生强烈的社会震慑力，具有其它监督形式难以替代的作用。

(三)必须把“以法制权”作为完善权力制约和监督体系的着力点。权力制约也要靠法治。现代法治的基本理念不是国家用法律来治理人民，而是人民用法律来规范国家政治生活、约束公共权力。因此，在建立权力制约机制过程中，我们必须自始至终贯彻法治的观念和“以法制权”原则，努力建构一套能够规范国家权力运行的完备的法律体系，把以权利制约权力、以权力制约权力和其他各种制约方式都纳入法治轨道，具体化为依法制约权力。依靠法的强制力量，确保权力制约能够正常有效地开展，从法律制度上保证权力的合理行使和不被滥用。首先，完善权力监督法律制度体系。一切权力、一切政党组织和个人，都必须在宪法和法律所允许的范围内活动，这既是权力运作的基本要求，也是权力制约的必备条件。我们要高度重视“以法治权”在权力制约和监督中的重要地位和作用，积极借鉴在权力制约上做得比较成功的国家的有益经验，加强权力监督立法，进一步建立健全权力监督法律制度体系，除了已制定的《监督法》需要继续完善外，还要加快其他配套法律的立法步伐，并进一步完善现行权力监督机构的组织法规和监督程序法规。同时，要加大法律执行的力度，进一步细化监督机构的权限，加大对被监督对象的问责，以及监督机构履行职责不力的责任追究。其次，用法律规范并控制公共权力。以法制权，就是要依照宪法和法律规定，授权做什么就只能做什么，任何人都没有法律之外的特权，一旦越权违规就要受到法律的制裁。要推行权力清单制度并使其公之于众，以法律的形式明确界定各种权力主体的地位、职责、权限和义务，做到清单之外无职权;为各种权力的行使确定范围、设定界限，确保权力只能在法律赋予的职责和权限之内运行，防止权力过分集中和滥用。同时，要规范权力运行的程序和方式，确立不同权力之间的分工制衡关系，明确权力制约的程序和途径，保障各种制约方式有效进行。目的是把权力关进制度的笼子里，用制度管权管事管人，做到有法可依、以法制权，实现权力制约的法治化。再次，用法律规范并保障公民权利。以公民权利作为制约和平衡公共权力的一种社会力量，是“主权在民”理论的实践运用。但是，在实行间接民主的代议制条件下，国家权力的所有者不可能直接地、经常地行使属于自己的权力，这就使得公民权利在实践中往往难以自动地形成制约公共权力的有效力量。如何才能保证公民权利对公共权力制约的稳定性和有效性?只能依靠法律。要通过健全法律制度，把宪法所规定的公民基本权利具体化，特别是要建立健全与权力制约直接相关的选举、罢免、弹劾，以及申诉、控告、检举等制度，使之具有可操作性，成为预防和遏制公共权力腐败变质的有效形式和可靠途径。

作者：曾行伟 单位：中共福建省委党校科学社会主义与政治学教研部教授