职教财政保障制度建构范文

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职业教育财政投入是职业教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。为全面了解和掌握我国职业教育财政经费保障机制建设的基本情况，根据教育部职成司统一部署，课题组开展了专题研究。主要研究方法有政策研究、文献研究、案例研究、比较研究和数据统计分析。通过专题研究，基本理清了“十一五”以来我国在职业教育财政经费投入方面取得的主要成就、存在的突出问题，并对我国完善职业教育财政经费保障机制，持续增加经费投入，提出了对策建议。

一、职业教育财政经费保障机制建设取得的主要成绩

“十一五”以来，我国认真贯彻落实《职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》有关职业教育财政经费保障方面的法规、政策要求，在职业教育财政经费保障机制建设上，取得了重大突破，既为近年来我国职业教育的快速发展提供了经费保障，也为今后我国建立更为完善的职业教育财政经费保障机制创造了经验。2005年与2009年相比较，全国中等职业教育预算内经费占总经费的比例由47.1%提高到59.1%，有13个省份达到65%以上；生均预算内事业费支出由1980元提高到4262元，增长了115%，年均增幅28.7%，明显高于“十五”期间的增幅（见图1），财政经费在我国职业教育改革发展中发挥了主体作用，保障能力显著增强。“十一五”以来，我国在职业教育财政经费保障机制建设上取得的主要成绩有以下几个方面：

（一）创建了中等职业学校学生资助政策体系

这项政策是2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出的，是“十一五”期间我国出台并得到落实的最大的、最具影响力的支持职业教育的财政经费政策，成为党和政府重视支持职业教育的重大体现，也成为党和政府在职业教育工作上的最大惠民政策。

一是从2006年开始，在全国首次实行了中等职业学校助学政策，对具有全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农业户口的学生以及城市家庭经济困难学生，由中央和地方政府共同出资设立助学金，资助学生的生活费开支，资助标准为每生每年1500元。

二是从2009年秋季学期开始，在全国逐步实行中等职业教育免学费政策，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费，农村家庭经济困难学生免学费的比例不低于在校生的5％，对因免除学费导致学校收入减少的部分，通过财政给予补助和学校开展校企合作及顶岗实习获取的收入来解决。2006年以来，中央财政共安排资金近300亿元，专门用于资助家庭经济困难学生接受中等职业教育，2009年国家对农村家庭经济困难和涉农专业学生实行免学费政策，2010年又将免学费覆盖范围扩大到城市家庭经济困难学生，已使400多万学生直接受益。在中央财政的引领、示范作用下，全国各地基本上全面落实了中等职业学校助学政策和农村家庭经济困难学生、涉农专业学生免学费政策，一些地方政府还大胆探索、积极创新，在辖区内实行了全部中等职业学校学生免学费政策，国家财政对中等职业学校学生实现了“生活费资助+免学费”，具备了与义务教育相类似的“两免一补”特征。如，福建省在对家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费的基础上，从2011年秋季开始，对中职学校一年级学生（含非全日制）全部免除学费。又如，河南省郑州市，从2010年秋季学期起，对在郑州市市属及县（市、区）属中等职业学校就读的具有郑州市户籍的学生免除学费。免学费标准为每生每学年平均2000元。免学费标准高于每生每年2000元部分，按学校现行管理体制和财政隶属关系由同级财政部门统筹解决；低于每生每年2000元的，按实际学费标准进行免除。民办中等职业学校免学费标准，按照郑州市同类型同专业公办中等职业学校免学费标准进行免除，学费标准高出公办学校免学费标准部分由学生家庭负担；低于公办学校免学费标准的，按民办学校实际学费标准进行免除。免学费资金按照学校的现行管理体制和财政隶属关系，由郑州市政府和县（市）区政府财政共同承担。市属中等职业学校学生免学费资金由市级财政承担；县（市）区属中等职业学校学生免学费资金由市、县(市)区两级财政按比例承担，市级财政承担30%，县（市）区财政承担70%。免学费资金每学年分两次按学期拨付到学校。还如，青海省从2011年秋季学期起，对三江源地区学生接受中等职业教育实施教育经费保障补偿机制，即由省财政安排经费，对每一个中职生每学年生均公用经费补助2700元，主要用于免除图12001年以来全国中等职业学校生均预算内事业费支出情况学费、住宿费、课本费和取暖费等增加的教育支出；每个学生每学年给予生活费补助1500元，其中三年级学生补助800元。

（二）设立了职业教育重大财政专项投入项目

一是教育部、财政部、人社部三部门联合实施的国家高职和中职教育改革发展示范校建设项目。“十一五”期间，中央财政累计投入国家高职改革发展示范校项目经费27.5亿元，地方财政和高职院校投入配套经费61亿元。2010年中央财政又启动了国家中职教育改革发展示范校项目，当年已投入经费27.6亿、2011年计划投入40亿，在前两年投入基础上2012年完成总投入100亿元。

二是国家发改委、教育部、人社部三部委联合实施的中等职业教育基础能力建设规划项目。

三是财政部、教育部联合实施的中央财政支持的中等和高等职业教育实训基地建设项目。

四是中等职业学校骨干专业教师培训。2002年以来，仅中等职业教育，教育部、财政部、发展改革委、人社部等中央部委累计投入职业教育专项资金200多亿元，重点支持了2356个职业教育实训基地、2680个县级职教中心和示范性中等职业学校建设，以及近20万人的中等职业学校骨干专业教师培训。地方政府在认真落实中央职教项目配套经费的同时，还建立了一批地方职教项目。

（三）部分省市实行了职业院校生均经费标准制度

生均经费标准是公共财政向职业教育投入的基本依据，也是建立科学合理的职业教育成本分担机制的基本依据。《职业教育法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”《国务院关于大力发展职业教育的决定》再次强调，“省级政府应当制订本地区职业院校学生人数平均经费标准”。“十一五”期间，相关法规要求，在部分省、市得到落实，实现了职业教育经费保障的规范化、制度化。根据调研掌握的情况，截至目前，我国部分省市已经制定职业院校学生人数平均经费标准（如表1）。

（四）城市教育费附加用于职业教育的规定得到一定落实

《职业教育法》规定地方政府“开征的用于教育的地方附加费，可以专项或者安排一定比例用于职业教育”。《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。这一法规要求，在全国各省份都得到了不同程度的落实，成为职业教育经费的重要来源之一。2009年，全国教育费附加和地方教育费附加是7373.8亿元，其中用于中职学校和高职高专的是1199.6亿元，占16.3%。

（五）其他方面的成绩

一是各级政府设立了职教专项经费并实现了逐年增长。近年来,各级政府都十分重视职业教育事业的发展,全国所有的省、市、区财政都设立了职业教育专项经费，职业教育专项经费的设立极大地支持了职业教育事业的发展。值得一提的是“十一五”期间，全国多数地方的职教事业财政专项经费，都有不同程度的增长。二是有关部门更加重视职业培训工作，建立了专门项目，设立了专项经费。如人社部门的“农村劳动力转移技能就业计划”、农业部门“阳光工程”、扶贫部门“雨露计划”等都有专门项目经费。一些地方政府还探索了不同渠道职业培训经费的整合使用。如，河南省信阳市的平桥区，整合各部门职业培训经费统一使用，采取政府购买的办法，对返乡初高中毕业生、退伍军人和零就业家庭人员，由区财政为每位学员发放1000元的培训代金券，学员在区内自由选择职业学校参加培训，职业学校凭代金券到区财政结算。三是在财政经费支持民办职业教育发展方面取得突破。在学生资助政策上、在职业教育重大项目评审上实现了与公办学校同等待遇。如，广东省设立了专门的民办职教发展经费，每年2000万元。

二、职业教育财政经费保障机制建设存在的突出问题

“十一五”与“十五”相比较，伴随着我国职业教育的快速发展，在职业教育财政经费保障方面取得了有目共睹的显著成绩。但同时我们也应清醒地看到，与办标准化、规范化、高质量的职业教育相比，与办人民满意的职业教育相比，与发达国家相比，特别是与《教育规划纲要》提出的今后要建立中国特色、世界水准的现代职业教育体系要求相比，我国在职业教育财政经费保障方面还存在诸多困难和问题。主要体现在以下几个方面：

（一）职业教育财政经费保障水平偏低

目前全国职业教育经费保障水平呈现如下“三低”现象，严重制约职业教育的发展：一是生均预算内公用经费偏低，难以满足实习、实训教学环节的需求。2005年以来，虽然中、高职学校生均预算内公用经费虽然都在逐年增加，并且增幅较大、中职学校已经略高于普通高中，但高职学校与普通本科相比，差距仍然很大；要把实习、实训教学环节切实落到实处，中职学校经费缺口仍然很大（见表2）。二是生均经费偏低，经费投入与人才培养成本相悖。职业教育培养的是技能型人才，培养成本比较高，是一种需要高投入保障的教育类型。2009年，普通本科学校生均教育经费21270元，高职学校11937元，普通高中7078元，中职学校7991元。高职与中职生均教育经费明显偏低，与人才培养成本相悖（见表3）。三是职业教育经费占整个教育经费的比重偏低，投入明显不足。从2005年到2009年的统计数据可见，全国职业教育总经费占全国教育投入的比例较低（见表4），与职业教育经费投入占教育经费投入比例达到25%的国际惯例标准还存在一定的差距。

（二）职业教育经费投入的财税政策“棚架”严重

早在1996年《职业教育法》就规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”，但截至目前全国仅有少数几个省份制定了职业教育生均经费拨款标准。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。多数地方并没有完全落实这一政策，2009年部分省份省内所有市（地）“城市教育费附加用于职业教育的比例”均低于20%。《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“企业按职工工资总额的1.5%～2.5%提取职业培训费”的要求，不同企业落实情况差别也比较大，类似职业教育经费法律法规“棚架”现象严重。

（三）职业培训财政经费统筹、整合力度不够

目前，在职业培训工作上，人社部门有“农村劳动力转移技能就业计划”、农业部门有“阳光工程”、扶贫部门有“雨露计划”，民政、住建部门等部门都有专门培训项目、专项财政经费。这种现状一方面充分体现了各部门对职业培训工作的高度重视，真正体现了“职业培训大家办”，另一方面也不同程度地存在着财政经费投入各自为政、交叉重复、“跑冒滴漏”等现象。职业培训财政政经费缺乏规划、协调、统筹、整合，职业院校在职业培训工作主阵地作用没有充分体现出来，职业培训项目没有实现最优化，职业培训财政经费使用效益没有实现最大化。

（四）多渠道筹措经费的机制尚不健全

目前职业教育经费投入来源主要呈现“两元”主体结构，一个经费来源主体是财政投入，另一个经费来源主体是事业收入，实际主要是学杂费收入。2009年，全国职业教育经费中，预算内教育经费为1071.66亿元，约占50.54%，事业收入为799.14亿元，约占37.70%，二者之和为88.24%。这种职业教育经费投入现状说明，一是职业教育经费来源仍然比较单一，财政投入和事业收费之外的其他投入仍然非常薄弱，多渠道增加职业教育经费的局面尚未真正形成。二是职业院校学杂费比重明显偏高，职业教育的公益属性没有得到体现（见表5）。

（五）地区之间经费投入不均衡、差异很大

2009年，地方中等职业教育生均预算内教育经费支出的平均水平为4262元，各地中等职业教育的生均预算内教育经费支出存在较大差异，支出最高的北京是最低湖北省的5.87倍。2009-2010学年，广东省经济欠发达地区高职院校生均总收入为1.05万元，仅为珠三角地区高职院校生均总收入的69.54%。

三、完善职业教育财政经费保障机制的对策建议

（一）建立与现代职业教育体系相适应的财政经费投入保障体系    

把大力发展职业教育明确提升为国家战略，根据构建现代职业教育体系的战略要求，立足职业教育公益性质，及时修订完善国家职业教育财政经费投入的法律法规，强化相关法律法规间的衔接与配合，从法律上界定和强化各级政府在经费投入方面的相应责任和分工，形成一整套较为科学、完善的职业教育财政经费投入的国家制度和国家政策,努力形成以政府投入为主、社会各界多渠道筹措的职业教育经费投入机制，构建与现代职业教育体系发展相适应的财政经费投入保障体系,满足现代职业教育体系建设需求。

（二）加大公共财政对职业教育的投入,全面落实政府职责

在国家教育经费总量增加的同时，确保职业教育经费投入总量的增长。逐年提高各级政府财力用于职业教育的比例,保证政府用于职业教育的财政性经费逐步增长,提高预算内职业教育经费占整个教育总经费的比例。争取使职业教育经费投入在教育经费投入总量中所占的比例逐步达到25%的国际惯例及标准。全面落实城市教育费附加用于职业教育的比例不低于30%的规定，并通过督查、问责制等措施使其完全依法落实到位。新增教育财力用于职业教育的比例应不低于30%。

（三）制定职业教育经费投入的国家标准,完善投入依据

按照现代职业教育体系建设的要求,重视制定职业教育经费投入的国家标准，特别是职业院校生均系列经费标准、职业学校校舍建设和维修及设备配置标准。当前应按照基本公共服务均等化的要求，根据经济社会发展水平和职业教育培养成本，依法加快制定和完善职业学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，制定和实施中等职业学校生均公用经费标准、高等职业学校生均综合定额拨款标准。高等职业学校财政预算继续纳入普通高等学校系列，逐步实现高等职业学校生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准。中等职业学校生均预算内经费应不低于当地普通高中标准的2倍。

（四）强化政府统筹职能，整合职业教育经费资源

各级政府在发展职业教育中具有统筹各类职业教育经费资源的职能，应确保在社会保障经费中职业教育支出占有适当的比例。除财政性教育经费外，政府要统筹全社会可用于职业教育的经费资源，多渠道增加职业教育经费投入，当前农村科学技术开发技术推广资金中用于农村职业培训的经费、扶贫和移民安置资金中用于农村劳动力培训的经费、失业保险费中用于转业训练的费用、就业经费中用于就业训练的费用以及其他各种途径可以用于职业教育的经费都应由政府统筹使用，优化各类职业教育资源配置，提高经费投入效益。全面落实企业按规定提取的职工工资总额1.5%～2.5%的培训费的规定。对于职工培训工作不力的企业，企业职工教育培训经费由本级政府依法提取统筹用于职业教育。对于举办非营利性职业学校的企业，实行教育费附加部分返还企业的制度。

（五）继续加大职业教育重点项目经费投入力度

建立职业教育重大专项投入机制，增加中央和地方财政的职业教育专项投入经费。支持职业教育实训基地建设，提升职业教育实践教学水平；支持“双师型”教师队伍建设，提升教师素质；支持职业教育改革示范校和优质特色校建设，提升职业学校内涵发展水平；支持示范性职业教育集团建设，提升校企合作优质资源共享的效率。通过重点项目的建设与发展，进一步提高职业教育的社会服务能力，进一步增强职业教育的社会影响力和吸引力。

（六）切实加强对贫困地区职业教育的经费投入

为确保职业教育公平发展，国家应进一步加大对农村、边远贫困地区、少数民族地区职业教育的投入。应建立加大中央政府责任的职业教育财政转移支付制度，对经济落后地区加大中央财政专项资金的转移支付力度，形成中央政府和地方政府成本分担的机制。同时积极引导社会资金特别是公益基金支持中西部和农村地区职业教育。发挥职业院校主阵地作用，实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。完善职业院校家庭经济困难学生资助政策体系。中等职业教育逐步扩大并最终实现全部免学费政策，高等职业院校学生的资助按国家有关高等学校学生资助政策执行。建立职业院校国家奖助学金标准动态调整机制，适时调整补助标准，把接受职业教育的贫困家庭学生纳入国家助学贷款资助范围，金融机构要为他们接受职业教育提供助学贷款。

（七）积极支持民办职业教育发展

参照国外职业教育的经验，政府在筹措职业教育经费时，设立民办职业教育的国家基金，资助民办职业教育发展。各级政府应根据当地的民办职业教育发展状况，在财政性职业教育专项经费中按一定的比例安排民办职业教育支持经费，积极支持符合条件的民办职业院校发展。继续完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办等多元共生的办学格局。

（八）拓宽经费来源渠道，健全经费筹措机制

政府要加大经费投入体制机制改革创新的力度，通过政策引导，充分调动全社会办职业教育的积极性，以政府和市场两种方式拓宽职业教育经费来源渠道，加快建立健全政府主导、行业企业、社会团体、公民个人参与的多元筹资机制。今后应确保在生产性投资中职业教育支出占有适当比例,特别是在产业发展、企业新上项目中均应设立技能型人才的培养培训专项经费,支撑产业的发展。允许设立职业教育基金，吸纳各种社会资金发展职业教育。进一步完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，拓宽职业教育经费渠道。落实企业、个人教育公益性捐赠支出所得税税前扣除的规定。完善出资、捐赠支持职业教育的激励机制。制定金融机构支持行业、企业、学校强化基础能力建设的信贷政策，通过财政贴息、金融机构低息等支持职业教育。制定职业教育建设用地的优惠政策，采取土地出让金返还、减缓有关用地费用等措施支持职业教育发展。