义务教育财政不公平分析范文

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一、我国义务教育财政制度规定的不公平

构成我国义务教育财政制度基础的法律主要有《宪法》、《教育法》、《义务教育法》等法律及实施细则。国务院及教育部、财政部等中央政府的行政法规,地方人大、政府的地方性法规,也是教育财政制度的重要渊源。此外,中共中央和地方党委有关教育政策的文件,也有涉及教育财政制度的内容。在现行与教育财政有关的法规中,有体现教育财政公平的规定,也有导致教育财政不公平的规定,还有一些因不完善而会导致教育财政不公平的规定。体现教育财政不公平的规定主要在《教育法》和《义务教育法实施细则》中。

1·导致城乡不公平的规定

《教育法》第五十七条规定:“农村乡统筹中的教育费附加,由乡人民政府组织征收,由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理,用于本乡范围内乡、村两级教育事业。”第五十九条规定:“经县级人民政府批准,乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则,可以在本行政区域内集资办学,用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍,不得挪作他用。”这两条规定,将农村教育费附加和教育集资作为农村义务教育经费的重要来源。这是对农村居民的财政歧视。因为城市居民个人不负担教育费附加,也没有教育集资的义务。这实际上是部分推卸政府对农村义务教育的出资责任。《义务教育法实施细则》也有这样的城乡区别对待的规定。该细则第三十条规定:“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金,在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划,或者通过其他渠道筹措;在农村由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这一条将城镇居民与农村居民作了不同等对待:城镇建校由政府出资,农村建校由农民出资。

2·对经济落后地区不公平的规定

《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,把发展基础教育的责任交给地方,省、地(市)、县、乡分级管理的职责如何划分,由省级政府决定。《义务教育法》第八条规定:“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。”《义务教育法实施细则》第五条规定:“实施义务教育,城市以市或者市辖区为单位组织进行;农村以县为单位组织进行,并落实到乡(镇)。”第二十八条规定:“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资,由各级地方人民政府负责筹措。中央和地方财政视具体情况,对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”这些规定,基本上解脱了中央政府的义务教育财政责任。省、地(市)、县级政府在制定本地区义务教育实施条例或办法时,也都效法中央,最后将责任下推到乡级政府。我国是一个地区间社会经济发展极不平衡的国家,不同地区政府特别是基层政府的财力差距非常大,提供义务教育经费的能力很不平衡。将义务教育的财政责任安排给基层政府,意味着各地义务教育阶段学生能得到的财政资源会出现巨大差异,贫困地区的学生难以得到必需的政府财政资源。有关法规虽然提到了对经济困难地区和少数民族地区给予适当补助,但并没有作出具体的制度安排,实际补助很少。这对经济落后地区是很不公平的。

3·对贫困学生不公平的规定

义务教育的基本特征是免费,《义务教育法》也规定对接受义务教育的学生免收学费。但《义务教育法实施细则》第十七条规定:“实施义务教育的学校可以收取杂费。对经济困难的学生,应当酌情减免杂费。”第十八条规定:“依照义务教育法第十条第二款规定享受助学金的学生是指:初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生,少数民族地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生。”上述第十七条规定使对接受义务教育的学生收取学费合法化,很大程度上改变了义务教育的性质。虽然这里指的是收取“杂费”,但没有指明“杂费”的内容是什么,与学费有什么区别,“杂费”实际上是学费。免收学费是保证贫困学生接受义务教育的重要制度,收取学费增加了他们入学的困难,因而是不公平的。虽然提出了对经济困难的学生酌情减免杂费,但又没有具体的制度安排。第十八条实际上是限制部分贫困学生获得助学金的机会,按这一条,非少数民族地区、非经济困难地区、非边远地区小学的家庭经济困难的学生不能得到助学金。这是一项十分不合理的规定。

二、义务教育财政运行结果的不公平

由于义务教育财政制度规定不公平的存在,而保障公平的一些制度规定没有得到实行,使得我国义务教育财政运行结果的不公平问题非常突出。

1·地区之间的不公平

义务教育财政责任的基层化,上级政府对经济落后地区的财政补助数量小,使得我国地区之间义务教育财政资源差距非常大,进而导致不同地区少年儿童所得到的教育资源很不平等。下表是1998年各省、市、自治区小学、初中预算内教育经费、固定资产价值、仪器价值及图书的生均数据,可以大致反映地区间义务教育财政不平等的状况(表见下页)。我们用最简单的极差率指标来简要分析地区之间的不平等状况。

年生均经费差距:小学年生均经费,最高的上海是最低的河南的9·7倍。初中年生均经费最高的是西藏,但因西藏地理条件的特殊性,且初中入学率不到20%,不能用于正常比较。取第二位的上海与最低的贵州比较,极差为6·8倍。因贵州的初中入学率不到60%,如按每一学龄人口经费计算,级差在10倍以上。

生均固定资产价值差距:小学生均固定资产,最高的北京是最低的贵州的5·9倍。初中生均固定资产,最高的北京是最低的贵州的5·3倍。生均仪器价值差距:小学生均仪器,最低是西藏,因情况特殊,不予比较。最高的上海是倒数第二低的贵州的13倍。初中生均仪器,最高的上海是最低的江西的9·5倍。生均图书差距:小学生均图书,最高的北京是最低的贵州的10·5倍。初中生均图书最高的上海是最低的贵州的6倍。这里作的是省一级的比较,若比较的层级降低,如比较县或乡级单位,差距将更加惊人。教育经费和教学条件的巨大差距,使入学率特别是教育质量必然产生巨大差距。北京、上海在上世纪末已经普及高中阶段教育,高等教育毛入学率在40%左右。而贵州初中毛入学率在52%左右,西藏更不到20%。省一级教育质量没有可供比较的资料。据一项义务教育质量研究的结果,西部地区教育质量显著低于东部地区[2]。

2·城乡之间的不公平

教育财政的地区不公平很大程度上是城乡不公平的反映,但城乡之间的不公平除了表现在教育资源的差距外,还表现在教育经费负担和其他对农村居民的教育歧视上。

农村居民负担教育费附加:教育法规明确规定农村居民要负担教育费附加。各地征收教育费附加的具体方式不同,有按收入征收的,有按人口征收的,有按承包土地征收的,不一而足。但对城镇居民,大多数地方没有负担教育费附加的责任。1998年农村教育费附加总额达165亿元,平均每一农村劳动力负担33元。

农村居民负担学校基建集资:对义务教育学校的基建支出负担,教育法规也作出了城乡差别的规定。城镇由政府负担,农村则要求乡村负责,部分通过向农民集资解决。1998年农村教育集资53亿元,每一农村劳动力负担11元。

进城农民子女不能进入城镇学校就学:上世纪90年代以来,我国农村劳动力大规模进入城镇务工经商,随之出现人口的迁移。但由于我国城乡分治的户籍制度,进城农民的户口不能合法迁入,其子女不能进入城镇学校系统就学。为迎合进城农民子女的入学要求,在城镇出现了大批办学条件极为简陋,完全靠学费维持的义务教育阶段学校。这些进城农民在城市依法纳税,但其子女却不能获得正常的受教育机会。据估计,2000年末仅北京市就有近9·5万流动儿童被排斥在正规学校之外[3]。

由于义务教育财政制度的城乡差异,导致城镇学校与农村学校在经费、师资、教学条件各方面出现很大差异。据笔者估算,1998年,全国初中年生均预算内经费城镇为813元,农村只有486元;小学城镇为520元,农村为311元。即使在经济落后地区,城乡差异也很大。1998年,贵州初中年生均预算内经费城镇为560元,农村只有301元;小学城镇为375元,农村为208元。城乡在办学条件、师资力量等方面的差距,虽然由于缺乏统计资料,不能作出量化比较,但从农村学校的危房比例高、基本教学仪器不足、代课教师多等现象反映,差距是巨大的。

3·居民之间的不公平

除了上述地区、城乡差异导致的教育财政不公平外,城市居民、农村居民内部也存在因收入和财富差异导致的教育机会的不平等。在城市,由于要交纳学费和负担较高的书费和其他费用,贫困学生的资助制度没有建立,失业者和病残等贫困家庭负担子女的教育支出很困难。随着失业人员的增加,这一问题日益突出。据估计,仅北京市就有5·4万贫困中小学生[4]。在农村因贫困导致失学的现象更为普遍。农村初中的辍学率估计在20%以上,辍学的主要原因是家庭经济困难。据教育部教育发展研究中心的调查,贫困地区因为家庭经济困难辍学的占60%左右[5]。居民收入的差异已经导致了义务教育机会的严重不平等。有关法规中资助贫困学生的规定没有得到有效实施,是贫困学生失学的重要原因。据调查,农村贫困地区学生减免学杂费的只有2·3%左右[6]。

企业办学体制的延续,也使得部分工人子女就学困难。因为产业结构的调整和国有企业的改革,一些企业办的学校失去了稳定的经费来源,无法维持。而政府举办的学校又不接纳企业职工子女入学,使部分职工子女得不到平等的教育机会[7]。

三、提升义务教育财政公平的努力与障碍

义务教育财政的不公平问题引起了政府和社会的关注,从上世纪90年代中期开始,政府已经在努力提升义务教育财政的公平。但因为各种障碍,这种努力的力度很小,效果不大。

1·提升义务教育财政公平程度的努力

提升义务教育财政公平的努力主要有贫困地区义务教育工程,过渡时期财政转移支付,将企业办学纳入政府教育体系,以及免费义务教育的尝试等。贫困地区义务教育工程:1995年开始的贫困地区义务教育工程是一项中央政府主导的提升义务教育公平程度的努力。这一工程由教育部和财政部组织实施,具体内容是从1995年到2000年中央财政在6年中增拨39亿元贫困地区义务教育专款,分配到21个省市、自治区的852个县,主要用于农村小学和初中的危房改造、课桌椅、仪器设施、图书及教师培训等支出。除中央拨款外,要求各级地方政府按2∶1或1·5∶1的比例投入配套资金,动员的总资金在100亿元以上。这一工程对改善贫困地区义务教育的办学条件起了很大的推动作用。但资金数量太小,每个县所得到的中央拨款平均只有460万元左右,且只是一次性投入,只能解决很小的一部分问题。

过渡时期财政转移支付:1995年开始,由财政部负责过渡时期财政转移支付办法的实验,为建立规范的财政转移支付制度积累了一定的经验。在这一办法中,义务教育经费需求纳入了转移支付额的计算公式,因而在某种程度上能提升义务教育的公平程度。但是,这一办法动员的资金太少,2000年只有85·45亿元,只能满足落后地区需求差额的6%左右[8],其提升义务教育财政公平的效果显然非常有限。

企业办学体制改革:90年代以来,政府逐步减少企业办学,将企业职工子女转入政府主办的学校,提升了教育的公平程度。如长沙、贵阳[9]等城市已经将全部企业办学校纳入了政府办学体系。免费义务教育的尝试:近几年部分地区开始了真正免费义务教育的尝试。云南省从2000年起,对25个边境县市的边境沿线行政村小学及其以下学校的1—6年级12万名在校小学生,实行免杂费、教科书费、文具费的“三免费”教育[10]。农村免费义务教育的实施对于消除因家庭经济困难造成的教育机会不均等将会起到巨大的作用。针对城市贫困阶层子女受教育的困难,北京市举办了一所专门招收困难家庭子女,实行全部免费并补助生活费的宏志中学(但招收的只是高中学生)。上海也正在筹办以贫困学生为招生对象的免费学校[11]。尽管免费的学校为数极少,尽管将贫困学生全部放在一个学校教育不利于学生的正常发展,但免费代表了建立公平的义务教育财政制度的方向。

2·提升义务教育财政公平程度的障碍

现行财政制度的障碍:现行财政制度是利益取向偏重城市和经济发达地区、向贫困地区财政转移支付能力极其有限的制度。据笔者计算,1999年中央政府对地方的财政资金补助,上海、北京、天津人均分别为771元、587元、465元,河南、四川、安徽人均分别只有171元、178元、183元。发达地区本来地方财力就大大高于落后地区,又在中央的补助资金中得到更多,地区之间的财力差距只会越来越大。在不调整发达地区既得利益的前提下,过渡时期财政转移支付办法动员的资金将极其有限,不能对地区间现存的巨大差异产生实质性的改善作用。教育财政制度是财政制度的一部分,在财政制度没有重大改革的情况下,义务教育财政的公平程度难有实质性的改善。

公共选择机制的障碍:我国义务教育财政不公平的核心问题是政府财力资源分配偏向城镇,不顾及农村居民包括教育在内的基本福利。现行的公共政策决策机制是政府主导,政府的权利基础在城市、在发达地区。农村居民及落后地区在上级政府中没有或没有有影响的代言人,其利益无人代表或代表不力,以改善落后地区、特别是农村地区社会福利状况为目的的财政制度改革难以启动和实行。例如,几乎在每年的全国人民代表大会上,都有代表提出制定全国性的义务教育投入法一类的提案,有几年还是以省代表团的名义提出,但一直没有得到采纳。

3·义务教育财政改革的方向

提高义务教育财政公平程度的改革,应以建立义务教育财政转移支付制度为要务。义务教育财政转移支付制度的基本特征应该是:

在各级政府的财政责任分担上,中央和省级政府承担更大的责任。目前经济落后地区义务教育财政困难,重要原因是中央和省级政府负担的经费太少。据国家教育发展研究中心对26个县的调查,1998年义务教育经费总支出中,县以上三级政府负担12%,县级政府负担10%,其余由乡政府和农民负担[12]。我国的财政收入分配中,中央和省级政府掌握了大部分,他们负担的义务教育经费与财力不成比例,增加他们负担义务教育经费的比例,是缩小地区差距和城乡差距的必要条件。

以县级政府作为实施义务教育的筹资主体,取消乡级政府的义务教育财政责任。我国的乡级政府是最基层政府,在现行的财政体中,他掌握的财力非常微薄,多数乡级政府入不敷出。据河南省的普查,1999年90%的乡级政府拖欠工资,90%的乡级政府存在负债[13]。目前进行的农村税费改革,要求取消农村教育费附加和教育集资,乡政府失去了筹集义务教育经费的主要渠道,更无力承担义务教育的财政责任。因此,应将乡级政府的义务教育财政责任转移到县级政府,由县级政府作为实施义务教育的主体。应以县为单位,按规范的公式计算义务教育经费的供需差额,以此为基础具体确定中央、省、地(市)级政府的分担比例或项目,建立起规范的由中央、省、地(市)三级政府向无力负担义务教育经费的县级政府补助资金的义务教育财政转移支付制度。

将对贫困学生的资助纳入转移支付制度。由于贫困家庭没有负担义务教育成本的能力,如果没有完善的资助制度,贫困学生将难以完成义务教育。因此,应该将免除贫困学生学杂费、书本文具费等各项费用形成的经费缺口,纳入政府义务教育经费预算,在计算转移支付金额时予以考虑,形成规范的有经费保证的贫困学生资助制度。随着经济的发展和政府财力的增强,应在适当的时候全部取消义务教育的学杂费,使我国实行真正意义上的义务教育制度。