教育权力变迁与政策的有效性范文

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一、变革社会中公共教育权力的变迁

改革开放20多年来,我国已初步建立了社会主义市场经济体制。我国当代的社会转型,从某种意义说,是从一个计划经济时代形成的“国家共同体”向不同社会部门和社会领域分化的过程。这种社会转型的根本特征就是政治领域的民主化、经济领域的市场化、社会领域的自治化。这个社会结构变迁趋势的发展必然形成既相互联系又彼此独立的政治领域、市场领域和社会领域这样一个新的社会结构。成熟的市场领域的建立和公民社会的发展导致了公共权力的分化。有的学者认为,市场经济和民主政治的发展使一部分国家权力向民间社会转移,国家权力出现了部分向社会转移的趋势,如公民和非政府组织直接或间接参与立法活动,部分行政权向社会转移下放到非政府组织手中(如参权、委托、授权和还权等),以及司法权逐步社会化(如公民参与审判活动)等等。①

在我国社会转型和教育改革的过程中,也已经发生着公共教育权力的变迁。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》起,我国公共教育权力的转移可以说就已经开始了。《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出:“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行减政放权,扩大学校的办学自主权”;基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制。这个规定预示着建国以来我国高度集中的公共教育权力开始了结构性变迁的进程。如基础教育管理权下放给地方,高等学校管理权的下放和教育资源的重新配置,扩大高等学校办学自主权,基础教育新课程改革要求建立国家、地方、学校三级课程管理体制等,都是高度集中的公共教育权力向地方和学校下放的标志;教育中介组织的产生发展,非政府的行业协会参与提供教育服务,学校、教师、学生、家长具有越来越多的选择权,则代表着公共教育权力向社会领域的转移;民办教育的复苏和发展、加入世界贸易组织后我国政府对于教育贸易服务的承诺等则标志着公共教育权力向市场领域的转移;中小学校长废除行政级别制度而实行业务职级制度的探索,使教育组织的办学人员由行政官员的身份转变为专业人员,则是学校等教育组织改变政府行政机构身份的一个有力的信号;学校办学主体的多元化和资金来源的多样化使大多数教育组织越来越具备非营利组织的特征,等等。这种公共教育权力的转移在教育改革的过程中主要表现为,纵向上,在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力;横向上,则是由公共教育权力体制内部向体制外部的社会领域和市场领域转移权力。

二、公共教育权力的变迁及其对教育政策的有效性提出的挑战

社会的转型与公共教育权力的变迁,尤其是市场的介入和公民社会的发展,促使在教育领域外部逐步形成政府力量、市场力量和社会力量之间相互博弈的格局,在教育领域内部则分化出学校的管理者、举办者和办学者等不同的角色,②导致产生新的教育社会关系和新的教育问题。一是政府选择与非政府选择的关系。③在传统的计划经济体制中,公共教育完全是国家和政府的事情,公共教育权力集中于政府内部,教育政策选择的主体是政府体制内部的主体;在教育领域,无论是教育资源的配置还是教育利益的分配主要都是通过政府选择来实施,并由此实现教育的发展和满足公众对教育的需要;政府选择具有强制性,主要以政府组织之间纵向的命令、服从关系为特征。公共教育权力的变迁使市场的力量和社会自治力量介入教育领域,在教育领域产生了大量的非政府性质的市场选择和社会选择。市场选择具有志愿性,主要是以平等的市场活动主体之间订立合同与契约,自由交易,公平竞争,个人经济权利的满足等活动为特征,如民间资本办学、民办学校的自主发展、非义务教育阶段学校面向市场筹措教育经费和提供教育服务等。

社会选择也具有志愿性,主要是以平等的社会主体之间彼此理解、合作、协商、谈判、形成共同的自愿遵守的行为规则为特征,如教育中介组织和非政府的行业协会、基金会等提供教育服务,学校面向社会行使办学的自主权,家长和受教育者对教育的选择等。公共教育权力的变迁使教育领域中决策主体和行为选择主体发生了变化,由政府作为惟一的选择主体转变为政府选择、市场选择和社会选择并存而且彼此相互博弈的格局。这使教育政策面临新的矛盾和问题,例如,一方面教育政策明确规定不允许以营利为目的举办学校,④另一方面许多民办学校甚至公立学校事实上在利用办学活动追求利润;一方面在义务教育阶段教育政策不允许择校,另一方面教育活动中又存在许多事实上的择校行为;在当前的素质教育改革中,一方面是教育行政部门强力推行素质教育的改革,另一方面则是许多学校仍然在走“应试教育”的老路,等等。

二是公益与私益的关系。教育具有公益性,是公益性事业。世界上几乎所有的国家都强调教育的公益性质。我国《教育法》也明确规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”在传统的计划经济体制下,教育的公益性是通过由政府垄断公共教育,利用政府的强制机制来实现的。在这样的社会背景中,教育体现出纯公共物品的性质,通过教育活动追求公益是政府的责任;政府既是教育和学校的举办者,又是办学者和管理者,教育活动的计划、资源配置、过程管理、教育服务的提供等全部由政府负责。由于政府本身就是为了实现公共利益而建立的行使特殊公共权力的组织,政府垄断公共教育使教育的公益性成为教育活动的一个必然结果。在市场力量和社会自治力量介入教育领域以后,其中,社会自治力量如所谓的第三部门、非政府组织或非营利组织是通过志愿机制追求公益,⑤由社会自治力量提供公共教育一般能够保证教育的公益性。但是,在市场领域,则是市场主体通过志愿机制追求私益,⑥追求私益的满足是市场活动的内在精神。

实际上,教育是一种准公共物品,⑦在市场条件下,教育既可能具有公共物品的属性,也可能具有私人物品的属性,民间资本进入教育领域以后,完全有权选择是为公众提供具有公共物品属性的教育,还是为公众提供具有私人物品属性的教育。⑧只要民间资本选择提供具有私人物品属性的教育服务,并按照市场机制进行学校的运作,资本的寻利性就会自觉地通过教育活动追求私益。在这种条件下,教育的公益性就不再是一个无条件的结果,而是一个有条件的问题了。教育活动不再必然导向公共利益,教育领域追求公益和追求私益并存。政府在管理教育时,必然要面对公益与私益的矛盾。例如,我国加入世界贸易组织以后,按照我国政府对世界贸易组织的承诺,义务教育和党政、军事、警察等特殊教育以外的教育活动都可以属于服务贸易的范围,非义务教育领域的许多公共教育都可以按照市场机制由非公共途径来提供。政府如何在允许教育领域追求私益的情况下保证实现教育的公益性,成为教育政策必须要解决的问题。

三是公平与效率的关系。公平与效率的矛盾是人类社会发展中一个永恒的悖论。公共教育权力的变迁给教育领域的公平与效率问题及其关系带来新的涵义。一方面,市场的基础性职能是追求效率,非“市场失灵”状态下的成熟的市场经济有利于实现效率。在当前国家教育资源十分有限的情况下,利用市场机制吸引民间资本进入教育领域,提现有教育资源的利用效率,是一种合理的、明智的选择。但是市场机制介入教育领域却给实现教育公平带来新的问题。第一,在市场介入的条件下,教育领域追求公益与追求私益并存,资本的寻利性将会使教育资源的配置形成有利于追求利润的态势,从而在地区之间、学校之间、个人之间造成教育资源配置的不公平。第二,市场介入将使公共教育以准公共物品和私人物品的形式提供给公众,交费上学将成为一种可能的选择,在允许交费上学的过程中,将会引发复杂的教育公平问题。如处于不同社会阶层的社会成员来说如何交费才是公平的。

另外,交费上学以后,家长和受教育者应该具有对教育的选择权,人们就会认为当下不可选择的教育是不公平的。第三,市场经济是一种激烈的竞争经济,但由于历史上已经存在的经济的、社会文化的、政策的原因,社会成员之间对社会资源占有和处置的能力存在很大差异,一些处于弱势的社会成员将在竞争中处于劣势,而产生强烈的不公平感。第四,学校成为面向市场或者“类似市场竞争环境”的独立的、自主办学的社会组织,尤其是公立学校失去了政府的无条件保护而与民办学校具有同等的法律地位,提供公共教育的所有学校之间就需要一个公平竞争的制度环境。第五,市场承认多样化利益诉求的存在,教育政策活动如果不能反映人们多样化的利益要求,就会失去其公平性。在市场经济条件下,如何保障教育公平已成为全社会关注的焦点。值得注意的是,从其他国家(如美国和英国)在引入市场机制条件下保障教育公平的经验来看,大都把扩大家长和受教育者的教育选择权和教育治理的参与权作为实现公平的重要政策选择,⑨但是,简单地强调社会选择和参与都可能带来新的更大的不公平。因为,由于现有的社会不平等导致不同的社会成员在选择教育和参与教育治理的能力和机会方面会具有很大的差异。如何保证市场选择与社会选择存在的条件下教育利益分配的公平是教育政策面对是另一个关键性问题。

四是解制与规制的关系。一方面公共教育权力的转移需要政府进行解制。在以国家教育权为主要形式的传统公共教育权力开始转移到市场领域和社会领域以后,政府对于过去属于自己强力控制的一些教育活动领域需要解除管制,以给市场主体、社会自治组织、学校、家长等一定的从事教育活动的自主活动空间,如民间资本和教育中介组织按照市场规律依法提供教育服务,学校依法自主办学等。另一方面,为了确保教育中新的活动主体和新的活动领域体现教育的公益性,政府需要制定新的游戏规则,作出新的制度安排,以加强规制和监管,如对于民办学校、教育中介组织要加强监管,对于学校自主办学要加强监督,对家长选择教育的行为要进行引导和规范。如果在公共教育权力变迁的过程中,针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时,出现政府“缺位”现象,教育的公益性和教育公平就会受到损害。而哪些方面需要解制,哪些方面需要规制,如何处理解制与规制的关系,这些问题都需要教育政策作出研究和回答。

上述这些新的教育社会关系和教育问题,使政府的教育行政面临着新的教育政策环境。对于教育政策来说,这些问题的核心就是,如何在公共教育权力变迁的条件下实现教育的公益性和教育利益的公平分配。

新的教育政策关系和教育问题对教育政策有效性提出了挑战。教育政策的有效性是教育政策重要的一个价值向度,主要是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是指教育政策功能和效益的最大化,10衡量教育政策有效性的基本指标就是教育政策能否顺利、高效地解决教育问题。在变革的社会环境中,教育政策环境发生了根本性的变化,教育选择模式从单一的政府选择转变为政府选择、市场选择、社会选择并存,教育活动从仅强调公益性转变为追求公益和追求私益并存,政府对教育的治理从单纯的强力管制转变为规制与解制并存,教育公平问题也因为具有许多新的内涵而变得更为复杂。而我国传统的教育政策活动范式是一种单向度的政府选择模式,政府是惟一合法的决策中心;教育政策强调公益而排斥私益,并且把追求公益与追求私益尖锐对立起来;教育政策活动常常处于“受益人缺席”的状态,教育政策的利益相关者缺乏表达其利益诉求的渠道;教育政策作出的往往是外在的制度安排,注重在教育内部进行强制性制度变迁。因而,传统的教育政策活动范式难以适应教育政策环境的变化,难以有效地解决上述新的教育问题。

三、面对挑战的教育政策的合理选择

公共教育权力变迁而引发的新的教育问题,要求转变教育政策活动的范式和作出新的制度安排。11那么,在社会转型和公共教育权力转移的背景中,教育政策范式要做怎样的改变,教育政策活动要提供什么样性质的制度安排,才能保证在新的社会条件下教育的公益性和教育利益分配的公平?

1.转变政府职能,调整公共教育权力结构。

20多年来改革开放的实践和党的十六大的基本精神说明,当代我国的社会转型是不可逆转的。在教育领域,公共教育权力转移的进程正在深入发展。为有效应对这个进程中产生的新的问题,政府的教育行政应发挥主导作用,主动引导改革的进程而不是被动适应这种社会的变革。因此,必须在教育体制改革的基础上,根据社会转型的需要进一步调整公共教育权力结构,立足于从体制内部的权力下放和向体制外部的权力转移两个方面建立一个均衡的公共教育权力体制。一是政府的公共教育权力的体制内下放,改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系,在政府各级行政组织机构之间、在中央和地方之间建立以命令、指导、监督为特征的权力关系,以最大限度地提高地方各级政府组织和人员的积极性。二是政府的公共教育权力向市场领域和社会领域的转移,改变主要由政府垄断公共教育的状况,把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育交由市场和社会提供,在政府与市场、社会、学校之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。

2.把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标。

在新的社会条件下,公共教育权力变迁对教育政策的挑战一是市场领域的教育活动追求私益而可能对教育公益性造成损害,二是在市场力量、社会选择和参与介入教育领域的条件下,教育公平方面会产生更为复杂的问题。因此,保证教育的公益性和教育公平是解决教育领域新的问题的关键。教育政策应改变把教育公益性与通过教育活动追求私益尖锐对立起来的倾向,在追求公益和追求私益之间寻找一个结合点,提供合理的制度安排把市场领域中追求私益的教育行为导向实现公共利益的方向。这是把民间资本引入教育领域的一个基本条件。另外,教育政策必须作出新的制度安排,如建立可选择性的教育制度、弱势补偿的制度、教育机构之间公平竞争的制度、地区之间教育资源配置的均衡制度等来保证新的社会条件下的教育公平。

3.改变教育政策活动中“受益人缺席”的状态。

教育政策活动中“受益人缺席”的状态往往限制教育政策的利益相关者表达其多样化的利益诉求,从而危害教育公平。为了使各类教育利益相关者自由表达他们的利益诉求,除了重大教育决策实施教育行政听证制度和咨询制度以外,应在各级教育决策系统特别是学校管理的决策活动中建立教育行政听证制度、咨询制度和监督制度,保证教师、家长、学生、社区人员等能够参与教育的公共管理,并对公共教育权力的行使进行监督。

4.改变教育政策作出制度安排的路径。

教育政策活动中,政府选择作为惟一的选择模式提供的主要是“外在制度”。所谓外在制度,指由政治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加与社会并付诸实施的规则。12提供外在制度的过程是一种设计和执行规则的政治行为,也就是一种教育政策活动。在“国家共同体”时代,以惟一的政府选择为特征的教育政策范式提供的主要是外在制度。而在社会转型和公共教育权力变迁的背景中,仅靠“外在制度”显然不能应对社会和教育环境的变化。因为,在市场领域和社会领域,存在大量的“内在制度”有效地规范着人们的行为。所谓“内在制度”是指群体内随经验而演化出来的规则,它往往是被横向地运用于平等的主体之间。13在社会转型的背景中,教育政策要有效地解决新的教育问题,就不能忽略内在制度或“制度的内生性”问题。因此,教育政策活动必须:在提供“外在制度”安排的同时,必须具备促进和引导“内在制度”供给的品质,在特定的情境中,教育政策活动应实现“外在制度的内生化”,即要实现政府选择和市场选择、社会选择的平衡。在一些特定的情境中,模糊“外在制度”供给和“内在制度”供给的界限,追求外在制度和内在制度的“趋同”,而不是简单地用外在制度取代内在制度。