乡村义务教学财政实证浅析范文

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一、中国农村义务教育现行财政体制的基本特点

最近10多年来，中国义务教育的发展成就是举世瞩目的，及至20世纪的最后一年，全国85%的人口地区初步实现了“普九”。这对中国来说是来之不易的，也是一项历史性突破。但是从总体上看，中国“普九”的基础还很脆弱，地区之间、城乡之间义务教育的发展存在很大的差距，因此这种普及只是低水平的普及。特别是在农村地区，由于义务教育政府财政投入体制建立在十分脆弱的乡级财政的基础之上，乡级政府在义务教育中担负主要责任，其结果是导致全国大部分农村地区义务教育政府财政投人总量严重不足，财源很不稳定，经费短缺问题十分突出，成果很不稳固，已经达到的指标随时都有下滑的可能。在尚未“普九”的15%的人口地区是中国最贫困的地方，其经济文化基础相当薄弱，实现“普九”更是十分艰巨的任务。总之，在21世纪开始之际，中国农村义务教育以乡作为主体的低重心的政府财政投入体制严重影响了农村义务教育已有成果的巩固，制约着农村义务教育进一步的推进和发展，迫切需要国家财政体制和农村义务教育财政体制的改革和创新。

与此同时，在21世纪开始之际，中国农村义务教育还面临着税费改革的新形势。为了减轻农民的过重负担，促进农村和农业的持续发展，中国农村地区的税费改革于200。年首先在安徽全省开如试点，2002年已经覆盖了全国20个省、自治区，乙003年农村税费改革进一步扩大到全国除西藏以外的所有地区。在实行税费改革的省、自治区，曾占农村义务教育投入总量30%左右的农村教育费附加和教育集资被取消，而被取消的各项经费来源则需要由政府补上。因此，对于农村义务教育来说，税费改革最重要的意义在于它打破了农村义务教育投入的原有格局和结构，促使农村义务教育投资必须由过去过多依靠征收教育费附加和农民集资的多渠道筹措经费的体制转变到由政府财政拨款的体制上来。为了实现这样一种根本性的体制转变，同样必须进一步改革和完善中国农村义务教育的财政体制。

现行的农村义务教育管理体制和财政体制正是在上述农村社会经济改革以及农村义务教育面对严峻形势的背景下出台的。2001年6月，国务院召开了全国基础教育工作会议，决定调整、改革农村义务教育管理体制，农村义务教育将“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”。这是中国政府在总结了农村义务教育发展实践经验，分析了农村经济和社会发展形势后，针对农村义务教育发展中存在的困难和问题而做出的一项重大决策。在农村义务教育财政体制方面，决定将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，同时加大中央和省级财政对农村义务教育的扶持力度。2002年5月，国务院办公厅了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。

二、对中国农村义务教育现行财政体制的实证分析与基本评价

中国农村义务教育自2001年起推行以县级政府作为投资统筹主体的财政体制至今已有3年。为了及时了解现行财政体制的实施情况，教育部国家教育督导团于2001年9~12月，集中督察了匡宁、广西、内蒙古、山东、陕西、新疆、黑龙江等7个省、自治区，并对河南、河北、湖南、湖北、江苏、浙江、吉林、福建、云南、贵州、甘肃等个省的2乏个县进行了调研。2002年8一9月教育部和财玫部组成督察组对四川、山西、云南3个省进行了督察。本课题组亦于2002年10~12月和2003年12月对湖南、山东、河南等3个省的5个县进行了实地调查。上述一系列的督导和调研覆盖了全国22个省、自治区。调查的结果是，一方面，由于中央政府采取了加大转移支付的财政政策，使得农村义务教育经费紧张问题在许多地区得到铰大程度的缓解，特别是在教职工工资筹措和发皎方面改由县级政府统筹后，在一定程度上改变了县级义务教育发展不平衡的现象。再加上许多中西部地区的贫困县获得了一定数额的中央或省转移支付资金的支持，总体上教职工工资拖欠现象大有好转。另一方面，尽管农村义务教育已经实施了新的财政体制，但从全国情况看，当前存在的困难和问题仍然相当严重，可以说现行财政体制还未能获得全面解决农村义务教育经费问题的理想效果。从各级政府责任的分工和落实看，在现行国家财政体制下，中央财政对于农村义务教育投入的宏观调控还需进一步加强;省级政府对农村义务教育的投人和支持力度仍普遍较弱;从中央到省、地、县、乡，各级政府对义务教育应当承担的责任既不明晰，也未落实。作为义务教育政府投资统筹的主体，县级政府普遍感到压力过大，缺少必要的财政统筹能力，县级政府义务教育经费短缺情况普遍存在。从全国农村义务教育总的情况看，义务教育经费总量仍然短缺，拖欠教师工资问题还未得到根本解决，投入体制还需进一步完善。农村中小学校舍建设和危房改造资金跳正常投人机制尚未真正建立起来，一直缺乏稳定的资金来源。而在全国大部分地区，农村中小学财政性公用经费仍未得到有效保障，对经济困邓学生的资助还未落实。

在上述调查中还发现，由于中国东部、中部、西部经济社会发展水平的不平衡性，各地区当前农小‘义务教育的财政形势表现出较大差异。根据本世纪初教育部依据地理位置、社会经济发展水平以及义务教育普及现状而对全国31个省、自治区、直辖市的划分，东部地区包括北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建等7个省、直辖市，本次督察和调研了其中的江苏、浙江、福建3个省。由于这3个省位于中国东部沿海发达地区，社会经济基础和发展程度总体上处于优势地位，3个省的农村义务教育因得益于地方政府较为雄厚的财政能力，总体上可以说已经基本解决了教师工资和校舍建设经费问题。但同时也发现，东部各省省内不同区域之间义务教育同样存在着很大差距。例如江苏省有苏南与苏中、苏北的差距，浙江省有浙东与浙西的差距，福建省有闽东与闽西的差距。由于这些省内区域差距的存在，处于弱势区域的一些县的义务教育同样存在问题，主要的困难是教职工工资省贴部分仍然不能足额发放，另外学校公用经费不足也是个较为普遍的问题。应该说，这些情况的存在是不正常的，是与东部各省总体财政能力状况不相符的，反映了一些省级政府没有对辖区内农村义务教育的均衡发展担负起应尽的责任。

中部地区包括黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山东、山西、湖北、湖南、安徽、江西、海南等12个省。本次督察和调研了其中的黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山东、山西、湖北、湖南、江西等10个省。这10个省的社会经济发展水平总体上好于西部地区，但是由于中部地区集中了一些人口大省，再加上获得中央财政的支持力度不及西部地区，因此这些地方的农村义务教育也存在着种种困难。从教职工工资的发放情况看，由于税费改革后中央和省安排了一些转移支付资金，国家规定标准工资拖欠现象明显好转。不过许多农业县只能维持教职工国家规定标准工资的发放，省贴部分不能保证。在一些县，由于县发工资实行统一标准有困难，教师工资发放名义上上升到县，实际上一些乡镇的教师工资还是自己筹措的。于是出现了在同一县内实行了城镇与农村两个工资标准甚至多个工资标准的现象，造成县内教师工资的不平衡。另外由于中部地区多数县财政属于“农业财政”、“吃饭财政”，在保教职工工资和保学校发展的问题上常常顾此失彼，勉强保工资后再无财力改造危房和补充学校公用经费。尤其在一些人口大省的许多县，近年来由于既得不到当地经济的有力支持，也得不到中央财政的补助，义务教育的发展举步维艰，有些地方的生均预算内教育事业费和生均公用经费很低，甚至明显低于西部的一些地方。税费改革后教育经费的增长弥补不了被取消的教育费附加和教育集资的差额，县级政府统筹不了义务教育所需的经费。

西部地区包括内蒙古、新疆、甘肃、宁夏、青海、陕西、西藏、四川、重庆、广西、贵州、云南等12个省、自治区。本次督察和调研了其中的内蒙古、新疆、甘肃、陕西、四川、广西、贵州、云南等8个省、自治区。这些省、自治区大部分是少数民族集居地区，集中了全国大部分国家级贫困县，经济基础的薄弱给这些地区的教育带来了严重困难。由于自然条件和生态环境恶劣、社会经济发展相对落后，大多数地区处于工业化的初期，因此这些地区教育基础较差，教育投人严重不足，教育设施非常短缺，办学条件十分艰苦。不过由于近年来上述省、自治区一直是中央政府扶持的重点，获得了数量较大的中央财政转移支付资金，因此，这些省、自治区教师工资发放情况明显好转。不过即使如此，有的省、自治区如甘肃、内蒙古拖欠教师工资问题仍较严重。总的情况是，西部地区依靠中央财政的转移支付资金可以勉强保教师工资，但无力安排公用经费，许多地方由县财政拨款的公用经费为零，危房改造资金亦十分短缺。综合上述情况，本研究得出的基本结论是:现行的以县作为政府投资统筹主体的农村义务教育财政体制，使政府投资主体的重心有所提升，中西部地区获得了较之以前更多的中央财政转移支付资金。但是由于作为农村义务教育的主要责任部门—县级政府，大多缺乏足够的财政支持能力，而县以上各级政府的财政支持力度还不能满足实际需要，从而导致农村义务教育各项经费仍然缺乏稳定可靠的保障，经费供给总量依然严重不足，各级政府投资结构不合理以及公共资源配置不公平的问题没有得到根本解决。因此，教职工工资拖欠问题未得到根本解决，中小学校公用经费在相当一些地区出现了真空，校舍改造资金短缺情况普遍存在，贫困学生助学金并没有形成制度，教学仪器、图书购置经费几乎没有来源，且地区之间教育投人水平差距很大。

三、小结

中国农村义务教育财政是教育财政的重要组成部分，也是国家财政的重要组成部分。因此，现行农村义务教育财政体制是整个国家财政体制大背景下的产物。当前，中国农村义务教育财政体制_E处在改革之中，“以乡为主”的多渠道筹措教育径费的旧有体制已不复存在，以县级政府作为投青统筹主体的现行体制尚在建构之中，且因种种京因还不够完善。与此同时，农村教育发展过程中长期累积起来的许多矛盾和问题不断显现，无去得到及时解决。上述种种情况导致农村义务教育正面临着生存和发展的整体性危机，巫待国家财政体制和农村义务教育财政体制的进一步的改革和创新。本研究认为，中国国家财政体制改革和创新的努力方向应该是，必须加快国家财政体制向公共财政体制的转型，必须强化政府公共服务职能，尽快使农村义务教育成为国家财政向农村提供公共服务的一大重点。而就农村义务教育财政体制的改革而言，必须以国家财政体制改革为背景，加大中央和省级政府对农村义务教育的投资责任，改变各级政府间财政资源与农村义务教育财政责任不对称的现状，建立起中央和地方各级政府分工合理、职责明确、运行规范、稳定长效的农村义务教育经费保障机制。中国农村义务教育财政体制的调整和完善，最根本的任务是应做到确保农村义务教育教职工工资按时足额发放，确保农村中小学日常运转所需的公用经费的落实，确保农村学校危房改造和校舍建设的实施，确保农村经济困难学生能够获得政府的资助，确保学校图书、仪器等办学条件能够得到基本保障。而其最终目的，是使全体农村孩子至少能够享受到由国家法律规定的9年制义务教育的基本公共服务，实现底线公平，从而使得未来的农村人口素质得到提升。当然，农村义务教育新的财政体制的建设只能是一个渐进的过程，因为这个体制不是一个独立领域的体制，它是与整个国家财政体制密切相关，并以其为背景和环境的体制。