我国教育支出分析与对策范文

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一、教育支出的理论分析

2003年12月19日我国历史上第一次全国人才工作会议在京召开,总书记在会上强调指出“人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题”,“要牢固树立人才资源是第一资源观念,为全面建设小康社会和实现中华民族的伟大复兴提供重要保证”。教育是培养人才的基本手段,由教育投资所形成的人力资本及其规模与结构则是经济实现持续增长的主要动力与源泉。

早在18世纪,亚当·斯密就已“大胆地将全体国民后天获取的有用的能力,作为资本的一部分”。20世纪60年代以西奥多·Z·舒尔茨为代表的“现代人力资本”理论指出教育是一种人力资本投资,人口质量的关键是教育投资,而且教育投资的收益率高于物力投资的收益率。20世纪80年代中期内生增长理论的代表人物保罗·罗默、罗伯特·卢卡斯将知识与人力资本积累看作是经济增长的内生变量,认为通过教育和培训获得的特殊知识和专业化的人力资本是促进经济增长的主要因素。美国经济学家爱德华·丹尼森运用柯布———道格拉斯函数对美国1930—1960年间的GDP增长率进行分析发现,在美国GDP年均2·93%的增长率中,有多达25%来自劳动力受教育后素质的提高。明治维新后的日本经济的迅速崛起,被认为是长期教育积累的大量人力资本充分发挥作用的另一典范。2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆士·海克曼教授对中国的人力资本投资进行分析,提出中国教育投资的真实经济回报率可能高达30—40%。教育投资的理论与实践揭示了教育具有提高劳动者素质及其提高劳动生产率,促进经济增长的功能。

教育是一种准公共产品,具有明显的外部效益,需要政府介入。一方面,教育具有私人产品的属性,使受教育者个人能够满足较高层次的人生需求,在获取就业机会、较高货币收益及精神享受上更具优势,因此,教育可以由私人部门来提供,个人通过市场来获取教育利益;另一方面,教育也具有公共产品的属性,外部性特征很强,在受教育者获益的同时,有相当大的一部分教育利益外溢给社会,从而提高了整个社会的劳动生产率,提高了民族文化与文明程度。由此可见,教育不仅是一个有利于个人的支出项目,也是一个有利于国家与社会的支出项目。如果完全由市场提供,教育的投资主体由于不可能获得教育的外在收益,他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平,因而必须有政府的介入,将市场收费与政府拨款结合起来,并根据不同层次教育的边际社会效益与边际社会成本的对比关系来决定政府参与的份额,使教育的提供在最大程度上满足社会的需要。同时,政府介入教育投资使每一个人都能获取基本均等的教育机会,避免因教育机会不均等所造成的贫富差距的代际继承与不平等状况的进一步扩大,实现社会公平。

二、我国教育支出实证分析

邓小平同志提出和倡导科教兴国的思想,教育事业被摆在了经济社会发展的重要位置,得到了前所未有的重视,财政对此贡献极大,尤其地方财政教育支出所占比重高达90%左右。

(一)财政性教育支出总量分析

1.20世纪90年代以来,教育支出绝对数一直呈上升趋势,增长速度也呈稳步上扬势态,2002年比1980年增长27倍,年均增长率为16·63,这与各级财政部门认真贯彻中央关于加快教育事业发展的有关决定有直接联系。1980年至2002年间教育支出占财政支出中的比重平均为14·10%,而世界各国该指标大体在15%左右,因此,我国教育支出占财政支出的比重并不算太低。但是我国教育支出占GNP的比重则相当低,1980年以来一直处于3%以下,远低于世界5·1%的平均水平,甚至落后于发展中国家4·1%的平均水平,到2000年仅有2·47%,离《中国教育发展纲要》提出的到20世纪末实现4%的目标相距甚远。近年来,随着国民经济的迅速发展,对教育的需求也随之增长,教育经费短缺的问题日益突出。低投入必然带来低产出,最终会带来教育水平落后,由于缺乏高素质的劳动力和技术人才,影响了经济发展的水平和速度。

2.从生均教育经费来看,三级教育投资分配比例失调,高等教育投入相对偏高,中、小学投入严重不足。我国小学与中学的生均教育经费之比基本稳定在1∶2左右,而小学与大学的生均教育经费之比却高达1∶12以上(见表3)。根据世界银行和联合国教科文组织有关资料反映,各国政府教育投入在各教育层次中的分配比重是随着经济发展水平的变化而变化。一般在经济发展的初级阶段,政府财力有限,教育投入重点倾向基础教育。随着经济的发展,政府财力的不断增强,才逐渐加重对中等及高等教育的投入,正如前面所分析的,政府理应在基础教育中起主导作用,而在高等教育中起辅助、推动、引导作用。我国是一个发展中国家,基础教育生均教育经费明显少于高等教育,这显然与我国国情不相适应,说明我国三级教学经费配置是不合理的。其实政府已注意到这一问题,小学生与大学生的生均教育经费之比一直处于下降趋势之中,从1991年的1∶32·44下降到2002年的1∶11·84。

3.从教育支出投资区域结构来看,分布很不平衡。东部地区教育支出要比中西部地区高得多,东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地区支出之和为东部的2/3,而到1995年中西部地区支出之和仅为东部的1/2左右,其中东部地区教育支出是西部地区支出的5·7倍,2001年为5·4倍,同年东中西部教育经费支出额之比为1∶0·41∶0·26。这是由于我国地方政府承担起教育投资的主要责任,而全国地区间经济发展水平以及与之相应的财政收入存在重大差异造成的。东部地区由于经济发达,财政对教育投入比较多,同时经费的其他来源也比较充裕。对于贫困的西部来说,教育经费对财政的依赖性很大,而偏偏财政收入增长缓慢或原本就已处于入不敷出困境,使得经费严重短缺,这样又进一步加大地区间教育投入的差距,加大东西部经济水平、社会发展水平差距,严重影响我国整体经济水平的提高,与我国西部大开发的战略要求背道而驰。

三、完善我国教育投资的对策

在知识经济时代,综合国力的竞争主要体现在科技和教育水平的竞争上,中国作为一个发展中国家,缩小与发达国家的差距关键在于教育,财政作为政府宏观调控的职能部门,必须从财力分配上积极支持教育事业的发展。

(一)加大教育投入力度,提高财政教育支出水平

教育支出占GDP的比重是衡量教育投入水平的重要指标之一。我国经济学家厉以宁等人实证研究得出结论,当人均GDP达到800—1000美元时,要实现教育与经济的良性发展,公共教育支出占GDP比重必须达到的下限为4·07%—4·25%,而我国目前2%左右的比重与之差距甚远。因此,要力争实现“两个确保”,提高财政教育支出水平。首先,转变政府职能,科学调整财政支出结构,在有限的财力中确保教育支出的优先增长;其次,预算安排时,要确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”(中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,生均教育经费要逐步增长,教师工资和公用经费要逐步增长)的落实,在此基础上,根据经济发展状况,将财政收入超收部分更多地用于教育投入,确保教育支出的稳定增长。

教育经费短缺是我国教育发展面临的首要问题,在当前扩张性财政政策回旋余地不大的前提下,研究增设教育专项资金新渠道,拓宽财政性教育收入来源,适时开征教育税和发行教育公债不失为合理的选择。教育税费的征收是保证教育经费来源的最稳定的渠道,作为流转税的附加税,我国教育费附加漏征、少征及挪用现象非常严重,要加大征收力度,确保专款专用,并可考虑以开征教育税取代教育费附加。鉴于教育基建投资是一种资本性支出,可以通过发行教育公债的方式筹集资金。另外,参考体育彩票、福利彩票发行的做法,发行教育彩票,这些都是缓解教育经费不足的新思路。

(二)优化三级教育投资结构,明确基础教育的优先地位

教育属于准公共产品,不同目的的教育应有不同的投入政策:对于“纯公共产品”的基础教育或义务教育,政府应承担起全部责任,切实贯彻九年制“义务教育法”,无差别地向所有家庭均等地免费提供,将教育拨款的增量部分集中用于基础教育,优化有限资金的结构配置,以保证全民享有最基本的受教育的权利和全民整体素质的提高;对于“准公共产品”的中、高等教育,由于具有明显的消费排他性,可按照“谁受益,谁支付”的利益原则和支付能力原则,逐步将其推向市场,全面推行收费制度,政府财政通过补助、教育贷款等方式予以支持,形成以市场为主、政府补贴为辅的办学格局。要调整教育经费中人员经费与事业经费之间的比例关系,尽可能压缩人员经费支出,把有限的资金用在教育事业的发展上。

(三)完善转移支付制度,促进地区间教育的均衡发展

我国目前各级政府间的教育支出责任体制为:基础教育投资以地方政府为主,中央和省级通过转移专项基金形式进行补助;高等教育实行中央和省两级管理,以省为主的体制。但是,各级政府的责任没有法定财力加以保障,对教育的支出主要依靠本地财源,“中央请客、地方出钱”的现象相当普遍。因此,应按分级财政体制的要求,以法律形式明确各级政府间的教育支出责任,尤其,中央政府具有教育财政负担的最终责任,通过平衡各地区之间教育条件(特别是基础教育条件),来保证所有社会成员享有均等教育机会的责任与义务。鉴于目前我国区域经济发展水平与财力存在明显差距的现实,为缩小地区间基础教育支出水平和发展水平的差异,应完善政府间的转移支付制度。一方面,完善分税制,完善一般性无条件转移支付制度,纵向使中央财政从中东部地区再适当集中部分财力,向西部进行转移支付,弥补贫困地区财政的教育收支缺口;横向建立省际之间、县际之间的教育转移支付框架,促进各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面,建立专项教育财政转移支付制度,重点解决办学、教学条件的改善等问题。

(四)动员社会力量,建立多渠道筹措资金,多形式办学的新格局

转变观念,从根本上改变由政府独家办学的思想,鼓励、引导企业、个人和社会团体对教育的投资,建立公立学校、民办学校等各类学校共同发展的格局。因此,我国应借鉴西方发达国家的做法,建立完整的税收优惠政策体系,鼓励社会投资办学。凡投资于教育的个人、企业和社会团体,免除其相应的纳税额度;凡捐赠于教育的个人、企业和社会团体,准予其捐赠额在缴纳所得税前列支;凡企业对在职职工进行培训给予税收鼓励;凡个人进行教育储蓄,免征利息税。