高等教育进程中的财政抉择范文

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一、中国高等教育筹资多元化的财政改革

改革开放以来,特别是20世纪90年代,中国大力推行筹资渠道多元化的高等教育财政改革。改革的主要内容包括四个方面:一是建立公立高等学校的学费制度,大幅度提高学费水平。二是高等学校后勤社会化,向学生收取住宿费和其它生活设施费。三是鼓励高等学校通过科研和社会服务获取收入。四是大力发展民办高校,允许民办高校按全额成本收费。

在改革开放前,高等学校的学生不仅不交学费,而且大多数都享受较高的助学金,但毕业后必须服从政府的就业安排,并接受较低工资。教育对个人收入的作用不显著。高等教育财政的制度安排是与计划经济体制下平均主义的低工资制度相适应的。改革开放后,随着市场经济体制的逐步形成,劳动力的价格———工资也逐渐市场化,教育提高劳动者收入的作用日益显现,教育投资的个人收益率逐渐提高,“搞原子弹的不如卖茶叶蛋的”己经成为历史。[1]全社会脑力劳动者收入的提高,推动了教师工资的提高,加之各级学校教学条件的改善和规模的不断扩大,使得各级学校单位成本不断增加,教育经费总需求大幅度增长。但放权让利的经济改革使财政收入占国民收入的比例大幅度降低,财政长期入不敷出,一直处于紧张状态,对教育的财政拨款水平没有大幅度提高,无力全部负担不断增加的教育经费需求。这些因素促成了中小学学费的大幅度提高和大学学费制度的形成。

80年代初,高等学校开始对学生收费。最初是少数学校在完成政府的招生计划外,招收少量不包分配的自费生和急需人才单位的委托培养生,收取较高的学费或委托培养费。1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》,明确提出高校在执行国家政策前提下,有权招收计划外委托培养生和自费生,实行国家计划招生、用人单位委托招生、招收少数自费生三种招生办法。1989年国家教委(1998年改为教育部)、物价局、财政部联合制定《普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》提出从1989年度开始,对高等学校计划内新生收取学杂费和住宿费,学杂费每年100元,住宿费每年20元。由于委托培养和自费的学生比例较低,计划内学生的收费标志着我国高校收费制度普遍实行。1993年中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出:“改革上大学由国家包下来的做法,逐步实行收费制度”,进一步明确了高等学校要实行学费制度。1996年国家教委、财政部、国家计委了《高等学校收费管理暂行办法》,对高等学校的收费进行了规范。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》规定:“高等教育的学生应当按照国家规定缴纳学费”,在法律上确立了高等学校的学费制度。

80年代至90年代中期,高等学校存在自费生、委托培养生、计划内学生三种类型的学生,相应地形成自费生个人交费、委托培养生单位交费、计划内学生不交或交很低学费的复杂局面。由于自费生与计划内学生收费水平差距很大,不少学校极力扩大自费生比例。这种双轨制度虽然增加了学校经费,但产生了以金钱分配入学资格,学生身份不同、质量参差不齐等诸多弊端,造成高等学校招生、收费和管理的混乱。为了改变这种状况,从1993年开始进行取消自费生的收费并轨改革,在试点学校取消自费生,对全部学生收取统一的学费。到1998年,全部公立高校完成了学费并轨,全国统一的高等学校学费制度基本建立。

90年代,公立高校普遍实行了住宿收费制度。90年代后期公立高校开始推进后勤社会化并取得很大进展。其主要内容是:社会力量积极参与学生公寓的建设,扩大教育后勤资源的供给;高校部分后勤部门与学校分离,或者将部分后勤项目直接交给校外企业提供。1996年国家教委等三部委规定,高等学校住宿费根据实际成本确定。高校后勤改革后,学生住宿费和其它生活服务费有很大提高。1989年开始收取住宿费时,一个学生一年的住宿费为20元,到2000年不少学校收取的住宿费达1200元。

由于政府拨款不足,高等学校为缓解经费紧张的状况,在政府的支持下,大力开展有偿社会服务,增加学校的收入。比较普遍的做法是开办各种营利性的培训班,大力发展收费的成人学历教育,如夜大、函授,兴办校办企业,出租学校资产,向政府和企业提供研究、咨询服务等等。90年代末期,高等学校的创收收入在全部收入中占相当的比例。1999年普通高校全部收入704亿元,其中学校各项创收收入达近141亿元,约占总收入的20%左右。[2]为满足日益增长的高等教育需求,政府对民办高等学校的发展采取鼓励政策。1997年颁布了《社会力量办学条例》,在法规上对民办学校进行规范和保护,并加快了对私立高校学历的认可步伐。2000年全国各类民办高校达1325所,在校学生达到98.17万人。到2001年,有89所民办高校的学历得到教育部的认可。由于财力不足,政府对民办高校的财政支持主要在优惠提供土地、减免税费等方面,基本没有直接拨款补助。民办高校的运营支出几乎全部来自学生交费。民办高校的发展,增加了高等教育经费,提高了高等教育经费中个人交费的比重。随着筹资多元化为导向的高等教育财政改革的推进,个人交费和学校创收在高等教育总经费中的比例大幅度提高,政府拨款的比例大幅下降。1999年,全国普通高校的收入来源结构为:政府拨款61%,学费17%,学校服务收入20%,捐款2%。2000年公立高校学费占经常性成本的比例全国平均约为27.7%。中国高等教育财政模式发生了重大变化。

二、中国高等教育财政面临的困境

中国高等教育财政改革为高等教育的发展,特别是20世纪末期的超常规发展提供了财力支持。但在经过几年的快速发展后,公立高校财政己经面临严重困难。公立高校学生人数大幅度增加与经费不足的矛盾日益突出。1999年以来的连续扩招,导致公立高校在校学生大幅度增加,三年净增约370万。但各级政府的投入仅为所需投入的一半,高校无法增加足额的基础设施和师资。原来公立高校存在的师资和基础设施的潜力己经充分利用,现在容纳能力己到极限,普遍出现师资和教学设施紧张的状况,教学和生活条件有恶化趋势。因为教师和教室不足,不少学校普遍采用上大课的方式,一百多人甚至几百人挤在一个课堂,严重降低了教学效果。据估计,2001年全国普通高校专任教师有近10万人的缺口。[3]如果没有大的投入,公立高校进一步扩大招生的能力将受到限制。然而,大幅度增加对公立高校的投入遇到了很大困难。

政府大幅度增加高等教育拨款困难很大。中国经济发展水平仍然较低,经济体制还处于转轨时期,各个方面对财政资金的竞争非常激烈。社会保障体系欠帐很多,养老、失业、医疗等保障资金短缺,需要大量财政资金弥补;基础设施薄弱,需要财政大规模投资;义务教育资金严重短缺,急需政府加大投入。相对于上述各方面,政府对高等教育的投资并不居于优先地位。实际上,比较义务教育,高等教育己经占用了过多的财政资金。2000年,财政对高等教育拨款占总教育拨款的24%,普通高校每个学生的财政拨款为7310元,是高中生的5.6倍,初中生的10.8倍,小学生的14.9倍。在对财政资金激烈竞争的状况下,政府大量增加高等教育支出是不现实的。提高公立高校学生的学费遇到了支付能力的限制。90年代高等教育财政改革最为显著的结果就是学费的持续大幅度增加和学费占高校支出比例的大幅度提高。1989年,公立高校计划内学生的学费为100元,1993年全国高校学费平均达610元,1995年为1124元,1997年为1620元,2000年达3550元。学费占高校经常性支出的比例,1989年约为3.3%,1993年为12·1%,1995年为17·2%,2000年提高到27·7%。图l和图2反映了90年代高校学费和学费占经常性支出比例提高的情况。

到20世纪末期,中国公立高校的学费,无论是按占高校经常性支出的比例还是占居民收入的比例,与许多国家相比己经达到了很高的水平。1994—1995学年,美国公立高校学费占经常性成本的比例为18%,私立高校学费占经常性成本的比例为42%。新加坡公立高校学费占经常性成本的比例为20%,香港为18%,澳大利亚为20%,印度为18%,印度尼西亚为11%。[4]世界银行在其一项研究中,考察了33个国家公立高校学费占经常性成本的比例,其中低于10%的有16个,10—20%之间的有9个,20—30%的有6个,30—40%的有2个。[5]2000年我国公立高校生均经常性成本(事业费)为12815元,学费占经常性成本的比例约为27.7%,高于大多数国家的水平。

1994—1995学年,美国公立院校的学费占最低10%组家庭年收入的55%,占第5个10%组家庭年收入的14%。日本供养l名大学生的支出占中等家庭收入的15%左右。澳大利亚规定,高等学校学费为中等收入家庭年收入的10%左右。欧洲国家的高校有的不收学费,即使收学费也很低。[6]2000年我国农村居民平均家庭年收入约为9598元,城镇居民平均家庭年收入约为19719元。按农村人口占69%计算,全国城乡总体平均家庭年收入约为12736元。2000年我国高校生均学费为3550元,相当于农村居民家庭年收入的37%,城镇居民家庭年收入的18%,全国城乡居民平均家庭年收入的28%。中国居民家庭的高等教育学费负担远高于西方发达国家。按一个学生一年的学费、住宿费、生活费、学习用品等支出需要8000元的较低估算,1999年全国有65%的居民,其中包括80%的农村居民,40%的城镇居民,其当年收入维持基本生活后的剩余不能负担一个大学生的支出。[7]学费水平的提高对贫困阶层子女接受高等教育的机会会产生消极影响。雷斯利、布林科曼的研究结果是,学费上涨10%,有6·2%的中学毕业生会作出不上大学的决定。[8]陈晓宇的研究表明,在中国的大学中,学费水平的提高伴随着来自低收入家庭学生比重的下降。[9]高校学费水平的提高己经对中国高等教育的公平产生消极影响,继续提高学费将恶化高等教育公平状况。基于教育公平考虑,2001年政府己经开始控制公立高校学费的提高,短期内很难通过提高学费来大幅度增加公立高校的经费。

高等学校学生资助制度有待完善。在政府拨款不足的情况下,如果有完善的经济困难学生的资助制度,学费的提高不会严重影响教育公平,可以通过提高学费水平增加高等教育经费。但中国高校学生资助制度还存在很大问题,不能保证困难学生的资金需求,限制了学费水平的进一步提高。在提高学费的改革过程中,为了减少对经济困难学生接受高等教育的不利影响,中国政府和高等学校采取了“奖、贷、助、补、减”等多方面的助学措施,帮助困难学生就学。奖,是指在学校设立各种形式的奖学金,支持家庭经济困难、学习优秀的学生和学习农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生。贷,是由学校和金融机构向高校困难学生提供各种助学贷款。助,是指在学校的教学、科研、管理及校园环境维护等方面,为困难学生设立一些勤工助学岗位,让他们通过从事一定时间的劳动获取一定的报酬。补,是指困难补助。每年中央和地方政府都拨出一定的专款,对困难学生进行补助。政府还规定高校从所收取的学费中提取10%左右的资金,用于对困难学生进行补助。减,是指减收或者免收学费。政府规定,对学习农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生,减免学费;同时还要求学校对困难学生区别情况减收或免收学费。

在这些资助措施中,由于奖、助、补、减几项需要政府和学校增加支出或减少收入,在政府拨款有限、学校经费紧张的情况下,其覆盖面和资助额都难以满足困难学生的需要。为了从根本上解决资助资金来源不足的问题,政府试图将建立国家助学贷款制度作为高等学校困难学生资助的主要机制。1999年国务院办公厅转发了中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》,中国工商银行推出国家助学贷款。根据规定,政府负担合同还款期内的一半利息。国家助学贷款先在北京、上海等8个城市进行试点,对中央部委在这8个城市的所属高校的困难学生发放国家助学贷款。2000年9月中国入民银行、教育部、财政部联合发出了《关于助学贷款管理补充意见》,国家助学贷款的经办银行由原来的中国工商银行扩大到中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四家国有银行;实施范围由原来的8个试点城市扩大到全国;对国有银行发放国家助学贷款形成的坏帐,由财政进行核销。

然而,在“奖、助、减、贷”几项资助资金中潜力最大,也是政府希望成为主要资助资金来源的国家助学贷款,由于各种原因,作为资金提供者的银行积极性很低,不愿发放贷款,无法满足困难学生的资金需求,还没有成为稳定有效的资助方式。截止到2001年5月底,全国申请助学贷款的学生共计53·4万人,已签订贷款合同的学生16·9万入;申请贷款金额33·4亿元,贷款合同金额12·6亿元,累计发放贷款6·27亿元。己签订贷款合同的学生入数仅占申请入数的32%,己签订合同金额只占申请金额的38%。还有五个省、自治区未安排国家助学贷款贴息金,有两个省的国家助学贷款工作尚末启动,有相当多的高校没有启动或者没有认真对待这项工作。[10]据估计贫困生需要的贷款金额约为100亿元。己发放贷款金额仅占实际需要贷款总额度的6%左右,贷款合同金额仅占实际需求的13%左右,远远不能满足实际需求。[11]综上所述,目前中国公立高校财政遇到了资金短缺、主要筹资渠道大幅度增加投入受到限制、对困难学生资助不足等诸多困难。

三、中国高等教育大众化进程中的财政政策选择

20世纪90年代后半期,中国政府的高等教育发展政策发生了重大变化。在此前的长时期内,由于政府承担了对高等学校毕业生的就业保障责任,为了减轻就业保障压力,对高等学校的发展规模进行了严格限制。90年代后半期,随着市场经济体制的逐步确立,包括高等学校毕业生在内的劳动力市场基本形成,政府摆脱了保障高校毕业生就业的直接责任,对高等教育规模扩张可能带来的毕业生失业问题有更大的承受能力。这一时期,政府实行扩大内需的宏观经济政策,发展高等教育成为这一经济政策的一部分。于是,政府高等教育的发展政策从限制规模变成了扩大招生,并提出到2010年达到高等教育毛入学率15%,进入高等教育大众化阶段的目标。[12]

从1999年开始,中国高校招生人数连续3年大幅度增加,在校生人数和毛入学率急剧增长。普通高校在校学生从1995年的290万增加到2001年的约704万,增加了1·4倍。高等教育毛入学率从1995年的7%提高到2001年的约13%。中国的高等教育已快速从精英阶段向大众化阶段过渡。但是如前所述,在连续几年的超常规发展和学费水平大幅度提高后,中国高等教育的进一步发展面临着严重的财政压力,高等教育财政模式面临重大选择。

一个理想的高等教育财政模式当然是兼顾公平与效率,能促进高等教育的快速发展。世界各国的高等教育财政结构归纳起来主要有三种模式:低收费公立高校为主的欧洲模式;低收费公立高校与私立学校并重的美国模式;私立高校为主加低收费公立高校的东亚南美模式。欧洲模式是公平优先,但发展相对较慢。美国模式较好地兼顾了公平、效率与发展。东亚南美模式是发展优先,关注公平。中国目前的高等教育财政模式,是高收费公立高校为主加少量民办(私立)学校的模式,不同于上述三种主流模式。

中国高等教育要继续以较快的速度发展,在政府投入高等教育的财力有限的条件下,在财政政策上有以下两种选择:

一是继续提高公立高校的学费水平,扩大公立高校的规模,形成以高收费公立高校为主的财政模式。但这种模式将使公立高校很大程度上丧失维持教育公平的功能。由于目前的学费水平已经超出相当多居民的负担水平,困难学生资助制度难以在短期内完善,提高学费后将有部分成绩优秀的低收入居民子女难以入学,高等教育的公平问题会进一步恶化。缺少竞争的公立高校系统的效率也难以有很大改善。高等教育在整体上将既没有公平也没有效率。二是限制公立高校的规模扩展,维持甚至降低公立高校现行的学费水平,通过扩展高收费的民办高校增加入学规模,实现高等教育大众化。逐渐形成低收费公立高校与民办高校并重的财政模式,最终演化成民办高校为主加低收费公立高校的财政模式。公立高校承担维护高等教育公平和培养社会精英的职责,民办高校承担高等教育数量扩充的大众化职责。这样既能保持适度的教育公平,在全社会选拔精英,又能在较短的时期内,在政府高等教育投资较少的情况下,实现高等教育大众化。通过民办高校内部的竞争、民办高校与公立高校的竞争,将能大大提高高等学校的效率。

比较这两种选择,无论是从公平还是效率考虑,第二种选择都更好。采取第二种选择的关键是完善民办高校制度。首先,要对民办高校的性质进行重新定位。在《社会力量办学条例》中,民办学校被定性为不以营利为目的的非营利组织。在中国目前个人财富还不丰厚的情况下,民间捐资举办民办高校的资金有限,民办高校难有大的发展,不可能承担高等教育数量扩充的大众化职责。因此要允许营利性资金举办民办高校,允许民办高校的投资者营利,以吸引大量民间资金投资高等教育。在修订和制定有关民办教育的法规时,应该将民办学校区分为营利性与非营利性两类,政府对其发展都大力支持。完善相关的管理制度,防止和减少营利性民办高校的消极影响。其次,要加快对民办高校的学历认可。只有大量民办高校的学历得到承认,民办高校才能吸引大量学生,实现规模扩张。

无论采用何种财政模式,高等教育阶段的学生资助制度都需要进一步完善。重点应放在两个方面。一是增加助学金的数量。虽然有学生贷款,但对于家庭十分贫困或在入大学以前就有沉重家庭债务的学生,对贷款的承受能力有限,或者不愿意过多贷款,或者贷不到必要的款项以维持正常的生活和学业。对这类学生应该提供一定数量的助学金,以减轻他(她)们的负担。二是完善国家助学贷款制度。目前国家助学贷款运行中的主要问题,是银行没有积极性,其原因无非是单笔贷款额度小成本高,以及个人信用制度没有形成害怕出现坏帐。可以考虑以学校为单位进行学生集体贷款,以减少贷款成本。对银行发放助学贷款形成的坏帐,政府己经承诺予以核销,实际上是提供了政府担保。只是现行的银行坏帐核销程序复杂且有额度控制,银行觉得没有落到实处。政府应干脆公开承担对学生贷款的担保责任,对发生的坏帐直接用财政资金偿还银行,以免除银行的狐疑。公开担保与核销国有银行的坏帐相比,对财政而言只是一个明处增支,一个暗处减收的区别,实际负担是一样的。担保既能调动银行贷款的积极性,有能昭示政府维护高等教育公平的决心,何乐而不为呢?美国、日本两国,或者是政府对高等教育贷款提供担保,或者直接用公共资金提供学生贷款。[13]他们的经验值得借鉴。

只要一方面限制公立高校的数量扩展,另一方面扶持民办高校的快速发展,中国有可能在经济发展水平较低且政府投资较少的条件下,实现高等教育的大众化,获得高等教育的较高效率,并通过低学费的公立高校系统和逐渐完善的困难学生资助制度,维持高等教育的适度公平。