农村学前教育管理体制思考范文

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一、制约农村学前教育管理体制改革的主要因素

农村学前教育管理体制的问题是在多因素共同作用下产生的，而分税制与分级办学的深层矛盾以及条块分割的行政组织体制则是造成上述问题的主要因素。

（一）分税制与分级办学的矛盾致使各级政府权责配置失衡

分税制与分级办学的政策性冲突导致了农村学前教育发展中各级政府的事权和财权不匹配，权责配置失衡。我国于1994年实行的分税制其内在机理是一种权力主导型的分税制。在这种机理的传导与财政税收的自利偏好倾向的共同作用下，我国的财权一级级向上转移。如1993年中央财政收入占全国财政收入的22％，而到了2004年这一比例则上升到了54．9％，同时省级财政收入比重也并未因此下降。然而，在财权不断上移的同时，事权却在不断下移，导致县、乡、村三级政府负债累累，尤其是乡镇一级，在财政体制改革后几乎完全丧失了财权。分税制造成的政府间“权、责、利”不对称与不匹配，致使基层政府无力为基本公共服务提供财力保障。与此同时，“地方负责，分级办学”的体制却让地方政府，尤其是财政链条几近断裂的乡镇政府，硬性承担起了农村学前教育发展的责任，严重阻碍了其管理职责的履行，也致使财权与事权失衡的状况更加严重。有学者系统考察了分级办学体制下城乡教育资源分配及城乡教育的差距后指出，作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配教育资源的考虑，它将应该由国家、社会和家长共同承担的教育责任，特别是农村基础教育的责任，主要转嫁给了农村和农民。同时，由于分税制对事权划分不明确，使得中央政府和各级地方政府在农村学前教育事业发展中的事权划分“无法可依”。我国1994年的分税制改革虽然明确划分了中央税种、地方税种、共享税的中央和地方共享比例，但却没有对事权进行明确的划分，如在教育支出中中央和地方的支出比例是多少，各级政府间（五级政府）事权又该如何具体划分，财政支出结构该如何安排，这些尚未解决的问题就使得各级政府对农村学前教育的事权缺乏一个标尺，中央和地方政府权责配置失衡，也丧失了强化管理、增加投入的约束力和动力。上述问题均导致了我国农村学前教育管理体制中地方各级政府间权责配置随意性大、缺乏统一规范，事权层层下放、责任主体重心过低、上下级政府间权责关系不对称等问题凸显。

（二）条块分割的行政组织体制导致相关部门权责不清

纵向权力关系决定着上下级的权限范围，横向权力定位决定着部门间职权分工。我国现行条块分割的行政组织体制存在权责配置失衡、权责不明、缺乏规范等问题，导致中央政府权力的过分集中和基层政府统筹能力的削弱。中央诸多职能部门主要行使着立项目、定指标、分财物等职权，条条权限过大严重削弱了省级政府的统一协调能力；省与市县、县与乡镇政府条块分割情况更为严重，其中乡镇政府作为最基层的“块块”承担着区域内各方面的具体工作，但其分管部门却大多接受条条领导，人财物等权力全部集中于县职能部门，从而导致乡镇政府“虽然看得见但却管不着”，综合管理与协调职能受到严重制约。就农村学前教育发展而言，政府普及职权更多由纵向教育行政部门掌握，地方政府的实际权力相对较小，致使普及滞后成为不争事实。其对于农村学前教育管理机制的影响主要体现在：一是上下级政府之间尤其上级政府部门与下级政府之间权力配置的统一协调性较差，影响管理效益；二是政府部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘，严重损害基层政府农村学前教育公共服务供给能力，如在农村学前教育管理中，教育、工商、民政、妇联、卫生等部门多足鼎立，职能交叉而又缺乏联系，在“齐抓共管”中极易出现争利和推诿责任；三是机构多、程序多、组织程序不规范，学前教育公共服务供给程序烦琐。

二、农村学前教育管理体制改革的现实需求

分税制与分级办学的矛盾以及条块分割的行政组织体制直接导致了农村学前教育普及与发展过程中诸多问题产生。因此，推进管理体制改革需要依据事权与财权匹配原则合理配置各级政府职责、条块结合并建立农村学前教育协同治理模式、设立分区域的管理机制。

（一）根据事权与财权匹配原则合理配置各级政府职责

分税制与分级办学之间的矛盾造成了不合理的财事体制，使得县乡财政在大量亏空的情况下难以有效提供有质量的农村公共服务，而农村学前教育作为其中的弱势领域更难以得到公共财政的有效覆盖。因此，为切实保障各级政府真正能够履行职责，需要按照事权与财权相匹配的原则对各级政府农村学前教育管理、服务等职责进行重新配置。事权的内在本质是公共服务职责。事权划分就是各级政府职责范围的划分，是处理政府间财政关系的依据。各级政府间应按“受益”和“效益”原则来划分各级政府事权。所谓受益原则，是指政府事权划分要按政府各项服务所覆盖的居民范围来确定某项服务归哪级政府承担。效益原则指政府事权划分要按各项服务提供的成本效益来确定某项服务归哪级政府承担。在提供公共服务方面，上级政府并不总是比下级政府更有效益，哪一级政府能最优地提供公共品和公共服务，相应的事权就应列入哪一级政府的职能范围。因此，在农村学前教育管理和公共服务提供过程中，也应该遵照“受益”和“效益”原则进行事权和财权的匹配。首先，细分各级政府事权，适当提高农村学前教育管理体制重心。应根据各级政府的实际财政能力，加强中央和省统筹力度，强化县级管理职能。其次，根据各级政府的实际供给能力和公共服务提供成本，确定事权的具体划分，而不应“片面化”和“一刀切”。

（二）条块结合，建立农村学前教育协同治理模式

条块分割、各自为政已经成为我国农村学前教育管理机制改革的主要障碍，其主要表现为管理机制的纵向与横向分离和不协调，突出表现为教育部门、财政部门和人事部门等在发展农村学前教育上权利与义务不匹配，农村学前教育行政管理机构职能交叉、产生权利摩擦且协同合作能力差，最终导致管理效能低下。因此，要改变这一现状，就必须实现条块结合，建立农村学前教育协同管理模式。协同治理是指在加强垂直管理部门与地方政府之间联系与沟通的基础上，通过制度安排和法律规范，使它们在具体的行政管理活动中相互支持、互相配合、密切合作。要想实现农村学前教育管理的协同治理，就必须建立议事协调机构和机制。农村学前教育是一个职能交叉的公共服务领域，且其行政执法的综合性越来越强，而垂直管理部门与地方政府间则常常陷入无序状态，出现争权、推诿等不良现象。这些都要求加强“条条”部门与“块块”部门间的协调、沟通。目前，二者之间的协调缺乏明确的程序和制度，也没有专门的机构来负责它们之间的协调，导致协调缺乏有效性和权威性，进而影响了行政效能的提高。因此，建立农村学前教育的议事协调机构和机制是正当其时的制度建设。另外，可考虑由高层次领导兼任议事协调机构的负责人，以增强其权威性。与此同时，还应实现统筹层级上移和权力下放相结合，并且建立长效的部门间信息共享机制等。

（三）设立分区域、系统化的管理机制

正如“一种政府间关系体系不能同时适合于城市和农村”，管理体制机制的设计和完善也需要综合考虑国家经济社会发展特定阶段的基本要求、不同区域的特点和弱势群体的特殊需求。当前我国仍处于转型期，政府仍然承担着重要的公共服务供给职责，由于各地城乡经济差距悬殊，东中西部地区发展水平和速度差异较大，因此在确立各级政府的最低保障责任后，还应为各地政府留下自主空间，这将有助于设计高效而多样化的事权配置体系与政府公共服务供给体系。此外，公共服务改革和政府行政改革是一个长期的过程，随着国家经济社会的发展，原有体制会出现一些不能适应新情况的问题，且公共产品的内涵也不断发生变化，需要政策根据不同时期的不同需求，以及不同人群的不同产品需求，及时调整完善。同时，农村学前教育行政管理体制的建立和完善还需要纳入我国宏观行政体制机制改革系统中进行统筹考虑，遵循系统性原则。一方面需要将机构调整和职能配置纳入行政体制改革范畴统筹考虑；另一方面要立足于现阶段基本国情全面科学定位各级政府和相关部门发展农村学前教育的职责，不仅需要重点推动农村学前教育管理体制的改革，还需要推进投入体制与办园体制的配套改革，才能保障政府在农村学前教育事业发展中的主导职责真正落实到位。

作者：夏婧单位：首都师范大学